|
КОЛОКВИЈУМ I
Појам, материја, доношење и промена устава
Појам устава
Устав се одређује у материјалном и у формалном смислу. То је нормативни појам устава, који полази од тога да је устав скуп норми.
-Под уставом у материјалном смислу (у ширем смислу) подразумева се скуп норми (правила) којима се уређују основи друштвене организације у једној политичкој заједници, начин вршења државне власти у њој, као и границе државне власти. Устав обухвата норме којима се уређују односи између појединца и државе и између државних власти међусобно.
-Под уставом у формалном смислу (у ужем смислу) подразумева се формални, писани општи правни акт најјаче правне снаге.
Као шири појам, устав у материјалном смислу обухвата устав у формалном смислу. Поред писаног устава, уставна материја се уређује и законима и неким обичајним правилима који омогућавају прилагођавање устава променљивим друштвеним условима.
-Користи се и политички појам устава. У политичком смислу устав постоји кад је онемогућена субјективност, самовоља и злоупотреба носилаца државне власти. -Социолошки појам устава. Најпознатији представник таквог схватања устава је Фердинанд Ласал. Он разликује стварни од писаног устава. Стварни устави су реални, фактички односи сила који постоје у једном друштву. Ласал писани устав назива листом хартије.
Материја (садржина) устава
Устав се односи на 2 врсте питања. Прва група питања везује се за државну власт, а друга за друштво и његове припаднике, грађане. Обе групе питања чине уставну материју, садржину устава.
-Питања везана за државну власт обухвата различите начине формирања власти (избор , постављење), поделу власти на различите државне органе, односе између државних органа, акте које они доносе.
-Питања везана за друштво обухватају начела и установе путем којих се одвија економски и политички живот у друштву, као и повељу грађанских слобода и права. Ако се устав посматра у формалном смислу та повеља може бити у облику посебног писаног текста који има правну снагу устава, или претходити уставу у правом смислу речи, или може бити обухваћена нормативним текстом устава.
Шта чини уставну материју може се груписати у четири групе.
-Према првој групи схватања, материју устава чини организација и функционисање државних органа, као и границе државној власти које се успостављају људским слободама и правима.
-Према другој групи схватања, материја устава се везује за стварање права у једној земљи, општих правних норми, посебно закона.
-Према трећој групи схватања, материју устава чини подручје организације и рада политичких чинилаца и институција, тј.процес вршења власти. Материја устава своди се на односе између носилаца власти и оних над којима се врши власт.
-Четврто схватање материје устава истичу присталице политичког појма устава, устава као политичког процеса ограничења државне власти. Они сматрају да материју устава чини систем стварног ограничења политичке (државне) власти.
Доношење устава
Државна власт која доноси устав зове се уставотворна власт, док се државна власт која мења важећи устав зове ревизиона власт. Обе су подврсте законодавне (нормативне) власти. Данас се код већине устава не прави разлика између уставотворне и ревизионе власти, пошто се од стране истог органа и по истом поступку доноси нов и мења важећи устав. Ту спада и Устав РС од 2006. године. -Уставотворна власт је оригинерна и неограничена власт, пошто нема правила (норми) која постоје пре ње и која би је обавезивала. Уставотворна власт је власт која установљава нови уставни поредак.
-Ревизиона власт мења већ установљени уставни поредак, по чијем ревизионом поступку и поступа.
Процедура доношења новог устава треба да буде таква да поштује стабилност важећег уставног поретка и да омогући прилагођавање устава, без претераних тешкоћа, друштвеним променама, у случајевима када је то неопходно.
Промена (ревизија) устава
Власт промене важећег устава најчешће се додељује законодавцу. Када мења важећи устав он не поступа по обичном поступку, већ по посебном поступку, који је тежи од законодавног поступка. Промена изгласана у парламенту може постати коначна тек пошто буде потврђена од стране грађана на референдуму. Референдум у ревизионом поступку може бити обавезна фаза, без које нема промене устава. Што је случај са Уставом РС од 2006, јер се у њему наведене одредбе не могу променити без уставотворног референдума. Али референдум може у ревизионом поступку бити само могућност, устав се може променити и без референдума.
Промене важећег устава могуће су у два правна облика: у облику уставног закона о изменама и допунама устава и у облик амандмана на устав.
-Кад се промена устава врши у облику уставног закона о изменама и допунама првобитни текст устава није исти као што је раније био. То је, после уставног закона, нов текст.
-Кад се промена устава врши у облику уставних амандмана, у првобитни текст устава се не дира, он и после амандмана остаје исти онакав какав је био и пре њих. Уставни амандмани се додају на крају текста устава и заједно са првобитним уставом чине устав земље, саставни су део устава земље. Ако се амандманима неко питање из првобитног текста устава другачије регулише, важи као каснија одредба уставног амандмана. Решења која се уводе амандманима морају се уклапати у логику, принципе и институције уставног система успостављеног првобитним текстом устава. Њима се стари текст устава чини одређенијим и савременијим.
Промена устава у Републици Србији
Устав РС од 2006. припада врсти чврстих устава. То значи да се мења по сложенијем поступку од поступка по којем се доносе и мењају обични закони. Постоји забрана да се Устава мења за време ванредног и ратног стања. Поступак за промену Устава РС одвија се у две фазе, чврстина тог устава двоструко је гарантована-квалификованом посланичком већином и обавезним или факултативним уставним референдумом.
-Прва фаза ревизионог поступка је подношење и усвајање предлога за промену устава. У Републици Србији овлашћени подносиоци предлога за промену устав су: 1)најмање једна трећина укупног броја народних посланика; 2)преседник Републике; 3)Влада; 4)Најмање 150.000 бирача.
-Друга фаза је израда и усвајање акта о промени устава. Устав РС не каже ко припрема предлог акта о промени устава, а пословник Народне скупштине досад је одређивао да га припрема Одбор за уставна питања. Народна скупштина усваја акт о промени устава двотрећинском већином од укупног броја народних посланика и може одлучити да га грађани потврде на уставотворном референдуму (факултативни уставни референдум).
Структура, систематика и својства устава
Структура и систематика устава
После неписаног, обичајног устава, најчешћи облик устава једне земље јесте писани устав. Писани устав је правни акт, у њему преовлађује нормативни говор и начин изражавања. Састоји се од правних норми. Правне норме се формулишу у члановима или параграфима. У члану се уређује једно конкретно питање с подручја уставне материје на апстрактан и начелан начин. Ако се то питање уређује из различитих углова или се садржински рашчлањује, члан обухвата ставове. Сваки став је посебна норма. Члан у којем се нешто набраја (послови у надлежности државног органа, или политичко-територијалне јединице или начини уређивања једне појаве или једног односа) дели се на тачке. Тачка се од става разликује по томе што она следи после интерпункцијског знака две тачке, док став следи после тачке, као нов ред. Тачка никад не почиње, као став, великим словом, него малим словом. Испред тачке долази цртица (дивиз), као интерпункцијски знак.
Чланови се по тематској сродности групишу у одељке или главе, као јединице систематизације устава. Члан уређује једно посебно питање, док одељак или глава обухватају чланове којима се уређују питања из истог подручја односа. Најкрупније јединице систематизације уставних норми су делови. Делови су најшира тематска подручја устава и они обухватају одељке или главе са њиховим члановима са тог тематског подручја. И делови имају посебне наслове. Сви делови су тематски хомогени осим првог дела, који најчешће носи наслов „Опште одредбе“ или „Основне одредбе“, који је тематски хетероген. Тај део устава обухвата норме којима се не уређује само једно питање него се установљавају и постављају начела целокупног уставног уређења и описују и обележавају спољни знаци државног бића. У Уставу РС од 2006. тај део се зове „Начела устава“. Делови нису обавезне јединице систематизације устава. Распоред и редослед делова, одељака и глава у уставу следи природу појединих подручја уставне материје која се уређује члановима, али с обзиром да ту нема строгих правила, често распоред уставних норми указује и на редослед значаја који устав придаје појединим деловима материје која је њиме обухваћена или на ранг институција које установљавају. Нормативни део устава започиње „Основним одредбама“ или „Општим одредбама“, а завршава се нормама о ревизионом поступку, тј. о промени устава.
У уставу постоји део који претходи наслову устава (није саставни део устава) или следи испод наслова устава, а претходи нормама устава (саставни је део устава). Тај део се назива преамбула. Преамбула је предговор за устав, увод у устав. Најчешће је формулисана у облику једне дугачке реченице са више посебних ставова, али може бити формулисана и у једној континуираној реченици, постоје преамбуле које су читави идеолошки трактати или мали историјски компендијуми. Проблем са преамбулом устава јесте да ли је она пуна политичка декларација или је правна норма. У првом случају, она није правно обавезна, у другом, јесте. Ако преамбула не прописује никакво правила понашања, она није правна норма, значи нема и правну обавезност. Она помаже у утврђивању смисла правних норми, тј. у њиховом тумачењу као и у попуњавању уставних празнина, али она сама није уставни пропис. Уставни пропис не може бити преамбула која претходи наслову устава, која ни физички није саставни део устава. Преамбула најчешће садржи мотив за доношење устава, циљева новог уставног уређења, излагање основних политичких акцената из историјске прошлости земље, утврђивање начела на којима се заснива цело уставно уређење, навођење доносиоца устава и сл.
Главни циљ неких преамбула устава је да се снагом уставне норме закључи неко још увек отворено политичко питање од највећег значаја за земљу доносиоца устава и тиме искључи могућност његовог другачијег решавања, пошто би оно било санкционисано као повреда устава.
После нормативног акта могу уследити неки делови. То су разни спискови, који разрађују садржину норми и различити додаци (апендикси), прилози уставу. Такви додаци чине целину с одговарајућим уставним нормама које на њих упућују, а у загради је поред сваког додатка назначено на које се чланове устава односи. Доносе се заједно са уставом као интегрални текст устава, а ако се доносе после ступања устава на снагу, онда се усвајају по поступку за промену устава. Њихова правна снага једнака је правној снази уставних норми.
Устави који се мењају путем уставних амандмана обухватају и уставне амандмане (иако се они доносе после устава) као свој саставни део. Они се додају на крају устава, а не уносе се као измене и допуне устава у уставни текст и не мења се првобитни текст устава. Они морају бити, и концепцијски и лигички, у складу са уставним системом који је утврђен првобитним текстом устава. Они су углавном акти развијања, побољшања и допуне начела и институција садржаних у основном тексту устава, него што су акти промене тих начела и институција или увођења нових. Уставни амандман има снагу устава. Амандмани су заједно са основним текстом устава позитивни устав. Уставна одредба коју уноси амандман у устав садржински не треба да стоји ни у каквој вези са постојећим уставним текстом, њоме се уређује нешто што дотад, одредбама постојећег устава, уопште није било уређивано. Уставним амандманима се жели обезбедити дуговечност устава. У природи уставног амандмана је да разрађује и допуњује устав, да га дописује, а не да га мења. Зато у уставном амандману не стоји шта се мења а шта престаје да важи у првобитном тексту устава. Ако је исти однос или питање уставни амандман уредио другачије од првобитног текста устава важи решење из уставног амандмана као каснијег уставног прописа (правило lex posterior derogat priori). Уколико се уставним амандманима мења првобитни текст устава, мора се у уставним амандманима навести која се одредба из првобитног текста устава мења или допуњује. Тада су то уставни амандмани само по имену, а не и у суштини.
Својства устава
Устав у формалном смислу има један пар правних и један пар неправних својстава. -Правна својства устава су да је основни закон и да је највиши општи правни акт. -Неправна својства устава су да је идеолошко политички и програмско декларативни акт.
Устав је као сваки закон састављен од општих правних правила, али је основни закон. Устав је основни закон у следећа 4 основна значења: а) то је акт који је донео посебан уставотворни орган или обичан законодавни орган, али по поступку тежем од обичног законодавног поступка; б) то је акт којим се предвиђају законодавни орган и законодавни поступак; в) то је акт који садржи основнија правна правила од оних која садржи закон; г) то је општи правни акт, тј. закон који обухвата најширу материју правног нормирања.
Устав је највиши општи правни акт, јер из њега произилази правни систем земље у целости и што условљава важење свих других прописа. Устав је израз и дело правно суверене власти. Доносилац устава је правно суверен, правно слободан, невезан правом. То је уставотворна власт, која је оригинерна и правом неограничена власт. Она није обавезна да се повинује никаквим ранијим важећим, раније донесеним нормама, па биле оне и уставног карактера. Њиме отпочиње стварање права, а после устава, право које се доноси мора бити у сагласности са уставом а оно већ донесено мора се са њим усагласити.
-Јача правна снага устава у односу на законе може се посматрати у активном и пасивном смислу. У активном смислу, као својство устава да успостави поредак уставних норми, да им одреди правну снагу, а у пасивном смислу као својство неповредивости устава у односу на норме нижег степена, које га не могу изменити нити укинути.
Устав одређује своју правну снагу, али и правну снагу и других општих правних аката. Уколико правни акти нису у сагласности са уставом онда се на њих примењује санкција, а то је лишавање правне снаге таквих аката.
Устав је подложан утицајима филозофских мишљења и политичких теорија и идеологија. Па је, иако је устав претежно правни акт, он истовремено и идеолошко политички акт. Устав у неким случајевима у тексту може садржати и теоријске ставове који су послужили као инспирација за норме устава.
Са својством устава као идеолошко политичког акта у тесној вези је својство устава као програмско декларативног акта. Устав је, поред тога што је позитивноправни текст којим се прописује садашње уставно уређење, и програм за будућност, јер се од њега очекује да важи дуго у будућност.
Устав може одређивати у сопственом тексту крајње циљеве уставног уређења које утврђује. То најчешће садржи преамбула устава.
У теорији се прави разлика између устава-биланса (окренути су садашњости и имају за циљ да правно уобличе постојећу реалност) и устава-програма (теже промени реалности, одређују циљеве које треба достићи, као и инструменте погодне за постизање тих циљева).
Врсте устава
У теорији постоје класичне и модерне поделе устава. Класичне поделе устава изведене су према формалним мерилима. То су поделе устава на писане и неписане, кодификоване и некодификоване и чврсте и меке. Њихов творац је Џемс Брајс. У ову поделу устава спада и подела устава према доносиоцу.
-Писани су устави они који читаву материју излажу у писаном облику. Такви су устави у формалном смислу.
-Неписани, или обичајни, или историјски устави су састављени од уставних обичаја, пошто правила која их чине нису изражена у писаном облику. То су устави у материјалном смислу.
-Кодификовани устави су формални устави изражени у једном акту, док су некодификовани устави изражени у неколико аката.
Устави се деле на чврсте и меке према правним режимима за њихове промене. Ако се могу променити путем обичних закона-устави су меки, а ако је за њихову промену потребан посебан поступак, тежи од обичног законодавног-устави су чврсти.
Неписани устави су меки устав, али нису сви писани устави чврсти устави. Код чврстих устава посебан ревизиони поступак обухвата сложеније услове за покретање поступка за промену устава и теже услове за усвајање акта о промени. Подела устава на чврсе и меке је релативног карактера.
У теорији се говори о разлици између суштинске чврстине устава, својствене сваком уставном поретку, која подразумева да се његови основни принципи могу променити само револуционарним путем и формалне чврстине устава, која допушта уставне промене само ако се врше по отежаном поступку у односу на обичан законодавни поступак.
Еластичност је својство устава да се стално прилагођава друштвено-политичкој стварности земље без неопходних промена свог текста. Еластичност, и у систему чврстог, а и у систему меког устава, обезбеђује се било тако што се текст устава састоји само од основних норми, било тако што се нормама устава даје опште и широко значење. У стварности сви чврсти устави поседују одређен степен еластичности.
Много је теже променити неписани устав који се заснива на укорењеним уставним обичајима него формално чврсти устав. Разлог томе је што се уставни обичај формира у дужем временском периоду. Није довољно неколико месеци да се промени обичајни устав колико је потребно за писани устав, пошто је за промену обичаја потребно стално понављање у дужем временском периоду, како би једно понашање било схваћено као правно обавезујуће.
Неки устави ограничавају могућност за своју промену. Та ограничења могу бити двојака, с обзиром на време и с обзиром на предмет.
-С обзиром на време, тако што се забрањује свака промена устава пре истека дужег или краћег временског периода или што се забрањује промена устава у посебним временима у којима се налази земља.
-С обзиром на предмет, тако што се забрањује промена одређених уставних институција или уставних одредаба.
Није добро учинити поступак за промену устава сувише сложеним. Такви устави су и са њима заједно политички режими постајали нестабилни. Већу стабилност често су показивали устави мањег степена чврстине.
Подела устава према доносиоцу је превазиђена. Ту спадају: - октроисани устави (уставне повеље)-њих дарује монарх народу и тиме самоограничава своју дотад апсолутну суверену власт; монарх више нема иста права која је дотле имао, јер од тада писани устав је једини извор његовх права; кад ступи на снагу устав не зависи само од воље монарха; не може га једнострано повући,
- уставни пактови-њих усваја народно представништво, а коначну сагласност даје на њих монарх; они су карактеристични за прелазну фазу од монархијског принципа ка принципу народне суверености, и
- устави који су израз народне суверености-њих усваја народно представништво или бирачи непосредним народним гласањем (референдумом); они су израз народне суверености, и доминантна снага у држави је народ а не монарх.
Модерне поделе устава
Модерне поделе устава полазе од онтолошког мерила. Творац таквих подела је Карл Левенштајн. Он, према том мерилу, дели уставе на нормативне, номиналне и на семантичке.
-Нормантивни устави полазе од конкретне друштвене стварности, они се праве по мери конкретног друштва. Ту се друштвена стварност и устав подударају. Такви су устави аутохтони.
-Номинални устави су то само по имену, а не и у стварности. Такви устави су прављени за неку другу стварност, с којом се не подудара стварност друштва у којој они треба да важе. Номинални устави су правно важећи, али се не остварују. То нису устави прилагођени народу за који су донесени, него устави којима се народ мора прилагођавати. Такви су устави алохтони.
-Семантички устави су са онтолошког становишта нормативни устави. Они се остварују у друштвеном животу, али недопуштају никакву сопствену ни друштвену промену политичке власти.
Од поделе устава према онтолошком смислу полази и Бенџамин Акцин у својој дихотомној подели устава на стабилне и на флексибилне, с једне стране, и на нормативне и номиналне, с друге стране.
-Прва подела извршена је у зависности од тога да ли се устави мењају по поступку њима предвиђеним, да ли један устав произилази из другог или се мењају револуционарним путем, према оригинерном поступку. Кад постоји у земљи уставни континуитет та земља има стабилан устав. Ка дође до прекида уставног континуитета, устав који се тад донесе је флексибилан устав.
-Друга подела је, у ствари, Левенштајнова подела устава на нормативне и номиналне изведена према онтолошком мерилу. Нормативни устави се остварују, номинални не живе у друштвеној стварности него само на хартији.
Сувереност државне власти
Обележја државне власти
Под државом се, као организованим друштвом, подразумева заједница људи настањена на једној територији и организована сагласно једном правном поретку који има карактер оригинерности (суверености). Елементи појма државе су: становништво или народ, земљиште или територија и власт. На основу ових елемената добија се значење државе, да је држава организација која се заснива на потчињавању на одређеној територији њеној врховној власти. Народ и територија сматрају се персоналним и материјалним елементом државе, док се државна власт сматра идеалним или правним елементом. Државна власт се разликује од других облика власти по томе што је она у границама државне територије врховна или суверена. Све друге власти у држави су потчињене државној власти.
Три суштинска својства државне власти су: независност, непрекидност и недељивост.
-Независност значи да државна власт није потчињена, није подвлашћена никаквој вишој власти. Та независност подразумева и унутрашњи и спољашњи смисао. Независност државне власти значи оригинерност те власти. Оригинерност државе значи да је држава ентитет који је способан да се самооправдава и који није изведен из другог ентитета. Државна власт подразумева правну могућност да држава сопственом одлуком одреди оквир своје надлежности и интервенције, као и да примени све неопходне мере да га заштити.
-Непрекидност државне власти значи да она стално траје, без обзира на то што се њени носиоци мењају.
-Недељивост државне власти значи да је то једна власт, чак и кад се врши посредством више органа. Државна власт је увек једна, само што се у оквиру ње могу разликовати поједине функције.
Сувереност државе и сувереност народа
Сувереност државе је појам који се добија поређењем државе са другим политичким институцијама и он изражава однос државе с тим институцијама. Државна власт је највиша власт. Сувереност државе значи да држава има монопол власти, монопол силе над становништвом одређене државне територије. Овај појам обухвата три елемента: спољни, унутрашњи и синтетички.
-Спољни елемент подразумева независност државне власти у односу са другим државама, што значи да је државна власт приликом доношења својих одлука правно слободна од сваког спољашњег мешања.
-Унутрашњи елемент обухвата супрематију државне власти у односу на све друге власти и институције на њеној територији. Државна власт је суверена ако одлучује о условима под којим постоје и о начинима на којима функционишу субјекти и организације на њеној територији.
-Синтетички елемент је логичка последица споја спољног и унутрашњег елемента, из којих произилази правне неограниченост државне власти, што значи да државна власт може прописивати правне норме по свом нахођењу, без икаквог, спољашњег или унутршњег, ограничења.
Супрематија државне власти се конкретизује доношењем аката посредством којих се издају и извршавају заповести и изражава супрематија. Ти акти су: закон, управни акт и пресуда.
Народна сувереност је везано за носиоца, сопственика суверености у држави, припадништва државне суверености.
О томе ко је носилац државне суверености постоји више теорија: теократска, легитимистичка, друштвеног уговора, националне суверености и марксистичка.
Према теократској теорији, носилац суверности је Бог, који је поверава на вршење владаоцу као свом земаљском намеснику. Постоје две варијанте како се постаје владалац.
-Према једној варијанти Бог одређује владаоца као носиоца суверености на земљи непосредно.-доктрина божанског натпририодног права.
-Према другој варијанти Бог то чини посредством провиђења, које утискује догађајима или људима.-доктрина божанског права провиђења. Друга варијанта је блажи облик теократске доктрине.
Према легитимистичкој теорији је прерогатива која је дуго времена припадало једној династији, тако да је временом постала њено искључиво својство, које се изражавало у њеномприватном праву да га очува и пренесе на своје потомке, при чему инвеститура папе није била потребна (била је владајућа од почетка XIV до краја XVII).
Теорија друштвеног уговора настала је као реакција на монархијски апсолутизам и на неједнакост људи у бившем режиму. Од појављивања те теорије сувереност више није могао вршити један човек, па било то у име Бога. Сувереност се, по теорији друштвеног уговора, морала вратити свима, који су одричући се своје слободе, омогућили формирање друштвеног тела. Према теорији друштвеног уговора или теорији народне суверености, сувереност припада народу, док према теорији националне суверености, сувереност припада нацији. Теорија народне и теорија националне суверености међусобно се разликују у три питања: идентитета суверености, начина представљања суверена, карактера представништва.
Према теорији народне суверености , суверен је народ, у смислу свих грађана, од којих свакоме припада по један део суверености. Народ, попут личности има своју сопствену вољу. Сваки грађанин је држалац сопственог дела суверености и због тога има право да изабере своје представнике. То је суштина теорије бирачког права, која логички води до општег и једнаког права гласа. Суверен народ може или сам непосредно вршити суверну власт или је пренети на своје представнике, не отуђујући је при том од себе. Ако суверену власт врши преко својих представника, народ им у том случају додељује одређени мандат, који може у свако доба опозвати уколико га народни представници изневере. То је суштина теорије императивног мандата, која је саставни део доктрине о народној суверености.
Према теорији националне суверености, носилац суверности је нација. Нација је апстрактни ентитет, она је недељива целина, различита од појединаца који је сачињавају. Она је једини суверен, њена воља је суверена, па грађани не могу сами вршити сувереност, него представљати суверену вољу нације. Воља нације подразумева нацију као укупност неидентификованих грађана, садашњих, али и прошлих и будућих генерација. Пошто сувереност припада нацији она мора имати своје представнике који би вршили сувереност. У доктрини националне суверености представништво је управо суштинска ствар, јер се само путем представништва нација може изразити у својој недељивости. На изборима за националне представнике бирачи не врше право, него функцију, они изражавају националну вољу. То је суштина теорије бирачког права као бирачке функције. Изабрани представници тумаче и изражавају вољу нације. Они су представници нације у целости а не својих бирача. Они не могу примати од бирача одређене мандате, нити их бирачи могу непосредно контролисати. То је теорија представничког мандата.
Према марксистичкој теорији, носилац суверене власти у држави није народ у целости, пошто као такав не постоји у стварности. У стварности народ је подељен на друштвене класе, а класа која је владајућа , јесте део народа који је стварни носилац суверене власти.
Облици остваривања суверености
Представничком демократијом назива се политички режим у којем суверен врши сувереност посредством својих представника. Суверена чине сви грађани који су носиоци бирачког права, тј. бирачко тело. Бирачко тело (у уставима се називају „нација“ или „народ“ или „грађани“) не врши суверену власт, али одређује ко ће је у његово име вршити. Главни проблем представничке демократије је како обезбедити контролу над представницима, пошто она формално постоји само у тренутку избора представника, а не и током трајања њиховог мандата. Због тога представничка демократија може водити злоупотреби суверености.
У систему непосредне демократије скупштина свих грађана врши државну власт, тј. непосредно одлучује. Пошто је скупштина свих грађана једина институција власти, у систему непосредне демократије постоји јединство свих функција државне власти. У многољуднијим државама такав облик вршења суверености данас је незамислив. Данас чешће постоје облици полунепосредне демократије.
Полунепосредна демократија је мешовит систем, који се налази између представничке и непосредне демократије. То је систем у којем сувереност врше изабрани представници грађана, али и сами грађани непосредно, путем институција непосредног вршења суверености, тј. власти.
Учешће грађана у вршењу суверености, тј. одлучивању може бити двојако: у облику иницијативе, тј. предлога за доношење одлуке (народна иницијатива) и у облику самог доношења одлуке у ужем смислу, тј. одлучивању о предлогу (референдум), а може у облику једног и другог, тј. да грађани предлажу доношење одлуке и да је сами доносе. Грађани могу још непосредно одлучивати и у облику права да једну унапред донесену одлуку од стране представничког органа потврде или одбију потврђивање.
Устав и сувереност
У савременим уставима као носилац суверености одређује се или народ, или нација, или сви грађани. Са становишта уставног права, најкоректнија одредба о носиоцу суверености је она која каже да су то грађани. Новији устави су поново почели да одређују грађанина као носиоца суверености.
КОЛОКВИЈУМ II
Појам и порекло парламента
Према органској подели власти, парламент је тело које доноси законе, законодавно тело. Назив институције потиче од латинске речи parlare, која значи говорити. Порекло парламента је у захтеву племства да и оно учествује у разрезивању пореза, а не да му владалац самовољно намеће дажбине. Парламент је настао из разлога ограничења фискалних права монарха, да би заустављао његову апсолутну моћ. Ту се налази корен идеје представништва, чији су првобитни облик биле сталешке скупштине. Њихова основна функција била је финансијска и судска, а не законодавна. На врхунцу монарховог апсолутизма, сталешке скупштине изгубиле су значај.
Теорија о парламенту као законодавном телу настала је у 18. веку, а њен творац био је Монтескје. Француска револуција означила је коначни слом сталешког и почетак ере народног представништва, чија је основна функција законодавство. Суштина народног представништва је у томе да посланици у њему не представљају само своје бираче, него читав народ.
У Енглеској је парламент настао еволутивним путем, преображајем сталешке скупштине, чији су трагови и данас видљиви у превазиђеној установи горњег дома. Савремени састав британског парламента обухвата монарха, Дом лордова и Дом комуна. Сви они врше законодавну власт заједно, а ниједан од њих посебно, ни самостално. Почетак парламента у Енглеској био је Велики савет, настао као саветодавно тело монарха и вршилац неких судских функција. Састојао се од крупног племства (барона) и црквених великодостојника (прелата). Пошто су се проширивала права пореских обвезника, прошириван је и састав Великог савета, обухватао је и ниже племство и свештенство. У почетку је био једнодомни, а у 14. веку је постао дводомни. Високо племство и свештенство које је заседало у Великом савету постаје горњи дом парламента – Дом лордова. Представници грофовија и градова, којима се придружило и ситно племство, образовали су други дом – Дом комуна обичних грађана. Почетком 14. века парламент постаје формални учесник у законодавном поступку, а од почетка 15. века постао је главни законодавац. У састав енглеског парламента улази и краљ, а у вршењу законодавне власти без сагласности краља није могло бити ни закона. Али је краљ, после доношења уставног акта који се звао Bill of Rights, изгубио сва преимућства која је имао у односу на парламент. Данас је у Великој Британији једно од основних уставних начела начело парламентарне супрематије, према којем законе може доносити само парламент. Једном донесен, закон подлеже промени по истом правном поступку по којем је донесен. Мандат парламента ограничен је на пет година. Истеком тог времена, бирачи могу изабрати нове чланове парламента. Парламент је правни суверен, а народ (бирачко тело) политички сверен.
У Француској парламент је настао револуционарним путем.
Најстарији парламент на свету је онај који постоји на Исланду непрекидно од 903 године. Основали су га, као и државу Исланд, становници Норвешке. Парламент се на Исланду зове Алтинг, у Норвешкој Стортинг, у Шведској Риксдаг, у Данској Фолкетинг, у Ирану Меџлис, у Израелу Кнесет, у Шпанији Кортес, у Америци Конгрес.
Иако је парламент представнички орган и носилац најважније функције државне власти, уставотворне и законодавне, он није носилац суверености нити је изнад устава. У демократијама носилац суверености је народ, а парламент је као све државне власти под уставом и у свом раду мора се кретати у границама утврђеним уставом. Право је јаче од парламента. Једино је, од свих државних власти, уставотворна власт правно суверена, слободна и невезана правом.
Функције парламента
Прва основна функција парламента је законодавна функција. Парламент не врши сву законодавну власт у земљи, нити је његова надлежност само законодавна власт. Парламент даје само последњу реч о закону. Законодавна власт парламента има своју горњу и доњу границу. Горња граница повучена је у корист устава, док је доња повучена у корист уредбе. Законодавна власт парламента значи да је парламент државни орган који доноси изворне прописе. У већини држава уставотворна власт је у целости или делом у надлежности парламента. Парламент је постепено освојио право да доноси законе у свим областима. Парламент није одједном освојио све фазе у законодавном поступку. Тај поступак има три фазе:
фазу законодавне иницијативе (предлагања закона); фазу расправљања о предлогу закона и усвајања закона; фазу ступања закона на снагу.
Право законодавне иницијативе се дели између парламента и егзекутиве. Законодавном иницијативом најпре располажу чланови парламента. У земљама са парламентарним системом власти главни предлагач закона је влада.
Право доношења амандмана на предложени закон дели се између чланова парламента и владе. Амандман на предложени закон је предлог овлашћеног подносиоца амандмана, чија је сврха побољшање предложеног закона. Исти подносилац амандмана има право на амандман једне садржине на исту одредбу закона. Егзекутива има важну улогу у ступању закона на снагу, пошто има могућност да одложи примену закона. Прво је право законодавног вета, по правилу одлажућег, друго је отезање са доношењем уредаба за извршавање закона, чије је постојање претпоставка за примену већине законских одредаба.
Законодавној функцији парламента припада и функција доношења буџета и завршног рачуна. Буџет је специфичан финансијски закон. Буџет је и средство контроле парламента над радом владе, пошто парламент приликом доношења буџета има право да у детаље одлучује о расходима владе. Одлучивање о буџету је начин да се извршна власт стави под контролу законодавне власти. Парламент врши законодавну функцију и кад ратификује међународне уговоре које закључују влада или шеф државе. Кад парламент ратификује међународне уговоре, он то чини у форми закона. Парламенту као народном представништву припадају и неке надлежности које су у вези са сувереношћу, то је: одлучивање о рату и миру и расписивање референдума. Одлучивање о рату и миру је акт суверености, и у већини европских земаља и у САД , је у надлежности парламента.
Друга основна функција парламента, коју он врши само у државама са парламентарним или са скупштинским системом власти, јесте контрола над радом извршне власти, пре свега над владом. Парламент бира и разрешава владу. Парламент врши стални надзор над радом владе, која је политички одговорна парламенту. У државама са дводомним парламентом, владина одговорност, постоји само пред доњим домом. Најефикасније средство за контролу парламента над радом владе ја право парламента да доноси буџет. Остала средства којима парламент врши контролу над владом деле се у две групе: у прву улазе средства којима се парламент обавештава о раду владе, а у другу средства којима се покреће политичка одговорност владе у парламенту.
Средства којима се парламент обавештава о раду владе могу бити: стална и повремена. Стална средства су сталне комисије парламента. Повремена средства су: посланичко питање, интерпелација и анкетна комисија.
Анкетне комисије се формирају ради испитивања неког важног питања које је у ближој или даљој вези са радом владе.
Посланичко питање појавило се у Енглеској. То је конкретно питање које посланик поставља одређеном члану владе или влади као државном органу из области њиховог делокруга, у писменом или усменом облику. Оно мора бити јасно постављено и не сме имати обележје расправе о поједином питању нити садржавати квалификације људи или појава. Одговор на посланичко питање даје се или на истој седници на којој га је посланик поставио или на наредној седници парламента, у сваком случају у току истог заседања. После одговора на посланичко питање, у парламенту се не води претрес. Посланик који је поставио питање има право да у трајању од свега неколико минута (највише пет минута) коментарише одговор члана владе на своје питање и, евентуално, да постави допунско питање. О посланичком питању се нити претреса нити гласа. Циљ посланичког питања је обавештење, односно обавештење које би могло компромитовати владу и бити касније од значаја код евентуалног покретања политичке одговорности владе у парламенту.
Интерпелација (од латинске речи interpellatio која значи прекидање, сметње, нападање) је уведена у Француској. Интерепелација је квалификовано питање упућено члану владе или влади у целини. Код интерпелације главно је претрес, дебата. Поводом интерпелације у расправи могу учествовати сви посланици и сви чланови владе. Циљ интерпелације је дискусија и расправа, а потом евентуално и санкција према влади.
Постоје две разлике између интерпелације и посланичког питања. Прва разлика је претрес. Код интерпелације претрес се води због тога што се тражи да влада објасни и оправда свој поступак, који јој посланици у парламенту оспоравају. Друга разлика је у томе што се интерпелација, за разлику од посланичког питања, завршава гласањем. Обично се прво гласа о тзв. простом прелазу на дневни ред. Кад се претрес поводом интерпелације закључи парламент гласа о томе да се пређе на дневни рад.
Од средстава за покретање политичке одговорности владе класично средство у парламентарном систему је предлог за гласање о неповерењу влади. Предлог за гласање о неповерењу влади поставља одређен број посланика у парламенту. Да би влада изгубила поверење парламента, потребно је да тај предлог усваја иста она већина посланика која је потребна за владин избор. Губитак поверења у парламенту обавезује владу на подношење оставке.
Свуда у свету парламенти имају и значајну изборну функцију. Ова функција зависи од система власти. Више долази до изражаја у парламентарном и скупштинском систему него у председничком систему. Зато што у парламентарном и скупштинском систему парламенти углавном бирају носиоце извршне власти (шеф државе, влада), а у председничком систему постоји строга подела власти, па самим тим опада могућност да носиоца извршне власти бира парламент. У већини земаља са парламентарним системом власти, избор судија врши посебан независни орган врло квалификованог састава (Високи савет судске власти - магистратуре), док у земљама с председничким системом то чини шеф државе. У државама које имају посебан уставни суд, судије тога суда једним делом или у целости бира парламент. Парламентарног опуномоћника за заштиту људских права (омбудсман) бира парламент.
У неким државама парламент је квази-судски орган који обавља квази-судска овлашћења. То су овлашћења парламента да суди носиоцима извршне власти (председнику републике и члановима владе). Данас у већини земаља такву функцију врши посебан државни суд или, уколико постоји, уставни суд. Иако се врши у облику закона, облик квази-судске функције парламента је амнестија за кривична дела, која се у појединим државама додељује парламентима. То је акт којим се неодређеном броју лица даје ослобођење од гоњења, потпуно или делимично ослобођење од извршења казне, замењује изречена казна блажом, одређује брисање осуде или се укидају правне последице осуде, с тим што се амнестијом не дира у правоснажност пресуде нити у постојање кривичног дела.
У уставном систему Републике Србије парламент, Народна скупштина, је законодавно тело. Она доноси законе и друге опште акте, акте са правном снагом закона, као што су: буџет и завршни рачун, план развоја и просторни план и потврђује међународне уговоре. Она по посебном поступку одлучује о промени устав, односно доноси устав, али о појединим питањима промене устава не одлучује самостално. Од питања која су у вези са сувереношћу, Народна скупштина има надлежности: одлучује о промени граница; одлучује о рату и миру и проглашава и укида ратно и ванредно стање; расписује републички референдум; расписује јавни зајам и одлучује о задуживању Републике Србије. Надзире рад служби за безбедност и усваја стратегију одбране. Пошто је Устав РС усвојио у основи парламентарни систем власти, функција Скупштине је избор и разрешење Владе и контрола над њеним радом. Изборном функцијом Народне скупштине обухваћен је: избор председника и чланова Владе; бира и разрешава судије Уставног суда; бира председника Врховног касационог суда, председнике судова, Републичког јавног тужиоца, јавне тужиоце, судије и заменике јавних тужилаца у скалду са Уставом; бира и разрешава гувернера Народне банке Србије и надзире његов рад; бира и разрешава Заштитника грађана и надзире његов рад; бира и разрешава друге функционере одређене законом. Од квази-судских овлашћења Народна скупштина има овлашћење да даје амнестију за кривична дела.
Ратно и ванредно стање
Према Уставу, два су степена нередовног стања у земљи: ванредно стање и ратно стање. Оба стања проглашава Народна скупштина, и то ванредно стање већином гласова свих народних посланика, ратно стање већином гласова народних посланика на седници на којој је присутна већина народних посланика. Народна скупштина састаје се без позива после проглашења ратног или ванредног стања. За време ратног или ванредног стања Народна скупштина не може бити распуштена. Ако мандат председника Републике истиче за време ратног или ванредног стања, мандат се продужава, тако да траје до истека три месеца од дана престанка ратног или ванредног стања. Рад или служба за време ратног или ванредног стања у складу са мерама прописаним приликом проглашења ратног или ванредног стања не сматра се принудним радом. Устав не може бити промењен за време ратног или ванредног стања.
Ванредно стање је стање јавне опасности у којем је угрожен опстанак држава или грађана, а последица је војних или невојних изазова, ризика и претњи безбедности. Народна скупшина проглашава ванредно стање када јавна опасност угрожава опстанак државе или грађана на основу заједничког предлога председника Републике и Владе. Проглашење ванредног стања може се предложити и на делу територије Републике Србије. Кад престану услови због којих је ванредно стање проглашено, председник Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење одлуке о укидању ванредног стања. Одлука ванредног стање важи највише 90 дана. После истека тог рока, Народна скупштина може одлуку о ванредном стању продужити најдуже још 90 дана и то већином од укупног броја народних посланика. Народна скупштина састаје се без посебног позива и не може бити распуштена. Кад Народна скупштина прогласи ванредно стање, она може у одлуци о проглашењу ванредног стања прописати мере којима се одступа од Уставом зајемчених људских и мањинских права. Ове мере важе најдуже 90 дана, а по истеку овог рока могу се обновити под истим условима. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане одлуку о проглашењу ванредног стања доносе заједно председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе, под истим условима као и Народна скупштина. Кад одлуку о поглашењу ванредног стања није донела Народна скупштина, Народна скупштина је потврђује у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим буде у могућности да се састане.
У случају да Народна скупштина ову одлуку не потврди она престаје да важи (ex constitutione) завршетком њене прве седнице одржане по проглашењу ванредног стања. Кад мере којима се одступа од људских и мањинских права није прописала Народна скупштина, Влада је дужна да своју уредбу о мерама одступања од људских и мањинских права поднесе на потврду Народној скупштини у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим Народно скупштина буде у могућности да се састане. Ако не је не потврди, уредба о мерама одступања престаје да важи 24 сата од почетка прве седнице Народне скупштине одржане по проглашењу ванредног стања.
Ратно стање је стање опасности у којем је оружаним деловањем споља угрожена сувереност, независност и територијална целовитост земље, односно мир у региону, које захтева мобилизацију снага и средства за одбрану. Проглашава га Народна скупштина на основу заједничког предлога председника Републике и Владе. Кад престану услови због којих је проглашено ратно стање, председник Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење одлуке о укидању ратног стања. Народна скупштина може прописати мере којима се одступа од уставом зајенчених људских и мањинских права. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о проглашењу ратног стања доносе заједно председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе. Ова три органа у истој ситуацији могу прописати и мере одступања од људских и мањинских права зајемчених Уставом. Све мере прописане у периоду ратног стања потврђује Народна скупштина чим буде у могућности да се састане.
Устав је поставио ограничења о одступању од људских и мањинских права: одступања од Уставом зајемчених људских и мањинских права дозвољена су само у обиму у којем је то неопходно; мере одступања не смеју да доведу разликовања на основу расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или друштвеног порекла; мере одступања престају да важе престанком ванредног или ратног стања; мере одступања ни у ком случају нису дозвољене у погледу права зајемчених у изричито наведеним члановима Устава (апсолутно заштићена права).
Структура парламента
Постоје два решења каква ће структура парламента бити: прво, да парламент буде једнодомно тело (састављено од једног дома), и друго, да парламент буде дводомно тело (састављено од два дома).
У теорији се сматра да је једнодомни парламент више у сагласности са начелом народне суверености. Једнодомно представништво произилази из теорије о сувереном народу, чија је воља једна и недељива. Народна сувереност не трпи никакво дељење. Народ је један па његово представништво мора бити једно. Два дом правдана су још у доба француске револуције. Истиче се да у сваком друштву постоје две теденције: једна која тежи променама и друга која је за очување традиције. Дводомна структура парламента обезбеђује да те две теденције дођу до изражаја у раду парламента. У прилог дводомном систему се истиче да он обезбеђује политичку слободу тиме што дели законодавну власт и омогућује међусобно ограничавање два дома. Други дом побољшава квалитет законодавног рада. Он јамчи да ће други дом поправити евентуалне погрешке првог дома. Други дом обезбеђује квалитетну и свестрану расправу и тиме квалитетније законе. Други дом омогућује комбинацију различитих изборних система за избор народних представника. Други дом уводи у јавни живот људе који према свом интелектуалном и моралном карактеру и искуству не би могли бити изабрани уобичајеним изборним поступком. Он је и гарантија права мањина и средство за сузбијање злоупотреба и екцеса парламентарне већине.
У земљама са дводомним системом постоји теденција институционализовања ублаженог бикамерализма. Преовлађују дводомни системи у којима други дом добија само консултативну и декоративну улогу. Постојање политичких странака појачава теденцију монокамерализма. Бикамерализам је био начело састава парламента у време увођења представничке демократије и био је израз нужности очувања социјалног еквилибријума у односима две доминантне друштвене класе, феудалне и грађанске. Због тога је то био конзервативни бикамерализам.
Дводомни парламент у федуалним државама је непосредна последица федералног државног уређења. У парламенту тих држава један дом представља државе чланице на једнакој основи и он је средство заштите њихове аутономије. Тај дом оличава федерацију као заједницу федералних јединица, као сложену државу. То је горњи дом федералног парламента. Други дом представља грађане на демографској основи и израз је њихове једнакости у федералној држави, независно од њене поделе на федералне јединице. Тај дом оличава федерацију као заједницу грађана, каква је свака унитарна држава.
Још један разлог због којег се бикамерализам данас одржава у вези је са настојањем да се реформише класичан политички тип парламента. Тај класични тип парламента је парламент који је створен ради јавне политичке борбе између политичких странака. Парламент не може бити искључиво представништво бирачке масе, него и представништво реалних социјалних и професионалних економских група на које је бирачко тело издељено. То је тип социјално-економског бикамерализма.
Теорија на којој се данас заснива дводомност своди се на то да парламент мора бираче свестрано представљати. Уз савременије теоријске основе бикамерализма још увек преовлађује и стари, према којима је бикамерализам принцип поделе парламента на два дела, који ће се узајамно ограничавати.
На основу ових теорија, данас постоје три облика бикамерализма: политички, федерални и социјално-економски.
Политички бикамерализам се тако одређује због тога што је улога која се додељује горњем дому политичка. Основна улога другог дома је да зауставља претераности и да ублажава брзе и непромишљене одлуке доњег дома. Има две варијанте: аристократски други дом и демократски други дом.
Аристократски бикамерализам је онај у чијем су другом дому представљене поједине друштвене класе, тј. у њему се налазе појединци који тим класама припадају. Аристократски други дом имао је за циљ да омогући политичко преживљавање једне економски иживљене класе.
Демократски бикамерализам у другом дому види чиниоца континуитета и стабилности у односу на дом који је непосредно изабран од стране појединаца као таквих. Изборни механизам за други дом треба да обезбеди избор личности које су по части и угледу познате у својим изборним јединицама. Понекад се овај облик бикамерализма назива и елитистички бикамерализам. Демократски облик бикамерализма обезбеђује се применом различитих интрумената.
-Бирачко право за избор чланова другог дома је знатно сужено у односу на први дом, у том смислу што је старосни цензус за други дом виши. Носиоци пасивног права за други дом су људи у годинама. Због тога горњи дом најчешће носи назив „сенат“. Реч „сенат“ је латинског порекла и долази од речи „senex“, која значи „старац“.
-Други иструмент је дуже трајање мандата чланова горњег дома у односу на посланички мандат чланова доњег дома, што отежава могућност да се у политици парламента, пре свега у области законодавства и буџета, одмах изразе промене које су дошле до изражаја приликом последњих парламентарних избора. Као иструмент кочења наглих промена уводи се и парцијални систем обнове чланова другог дома, што омогућује дужи мандат чланова горњег дома.
-Последњи важан иструмент је начин избора чланова горњег дома. За избор чланова горњег дома се уместо непосредних примењује одређен систем посредних избора, будући да је бирачко тело за доњи дом углавном састављено од представника непосредно изабраних општим правом гласа.
У сиситему политичког бикамерализма, надлежности горњег дома су или једнаке надлежностима доњег дома или су, што је данас чешће, мање од надлежности доњег дома. Предност ужива доњи дом, изабран путем општих и непосредних избора, и то како у области законодавства, тако и у области односа са егзекутивом. У земљама са парламентарним системом власти доњи дом ужива предност над горњим, због тога што влада за свој рад одговара искључиво пред доњим домом, као домом који је непосредни израз воље народа. Политичка воља којом се одражава политички бикамерализам заснована је на његовом техничком оправдању: постојање другог дома има ту политичку предност што обезбеђује дуплу расправу о законима који се усвајају у парламенту.
Федерални бикамерализам израз је сложене политичке структуре федералне државе, која има, с једне стране, обележја савеза аутономних држава а, с друге, јединствене државе са јединственим интересима. Федерална држава обухвата двострук низ државних органа: једни су органи држава чланица, други су органи целе државе, тј. федералне државе. Њен парламент због тога има два дома: један, који представља све грађане у федералној држави неиздељеној на федералне јединице, други, који представља сваку државу чланицу као такву, у њеном својству аутономног субјекта. Федерални бикамерализам је везан за представљање политичких, географских, етничких и сл. ентитета као таквих. Федерализам налаже да у федералном парламенту, поред појединаца, буду представљени и колективитети, какви су државе чланице. Смисао федералног бикамерализма јесте одржавање федералне власти у границама њене уставне надлежности, и на тај начин гарантовање уставне аутономије федералних јединица. Отуда федералне парламенте карактерише апсолутна равноправност домава. Горњи, федерални дом, може бити конституисан на начелу једнаке представљености федералних јединица независно од броја бирача у њима, или на начелу сразмерне заступљености федералних јединица, сагласно броју бирача у њима. За карактер федералног дома битно је како су уређена питања: начин одређивања представника; карактер њиховог мандата; начин гласања представника у федералном парламенту.
У упоредном уставном праву у погледу начина одређивања представника, позната су три решења: прво, према којем те представнике бирају бирачи федералне јединице непосредно; друго, према којем представнике федералних јединица бирају парламенти федералних јединица, сразмерно броју представника појединих странака у парламентима; треће, према којем се представници федералних јединица уопште не бирају, него их поставља орган извршне власти федералних јединица или чак федерални извршни орган.
Мандат представника федералних јединица у федералном парламенту може бити: императивни и слободни. Императивни мандат постоји кад су представници федералних јединица правно обавезни да поступају према налозима органа који их је поставио, а који их, као њихов мандатар, може опозвати и заменити другим представницима. Слободни мандат постоји кад су представници федералних јединица у федералном дому правно самостални у формирању својих ставова и слободни у тумачењу интереса своје федералне јединице коју представљају, дакле и у гласању.
Начин гласања представника представника федералних јединица у федералном парламенту може бити двојак: они могу иступити као јединствена делегација своје федералне јединице и гласати по делегацијама (en bloc) или гласати појединачно, сваки представник за себе.
Уз одређивање представника федералних јединица методом постављења, иду и императивни мандат представника и гласање представника по делегацијама у федералном парламенту. Уз метод избора, било непосредних било посредних, представника федералних јединица, иде слободан представнички мандат и самостално гласање (сваки за себе) представника у федералном парламенту. Федерални дом образован према првом моделу припада типу већа, а према другом типу сената.
Федерални дом је равноправан са општепредставничким у вршењу уставотворне и законодавне функције парламента. У федерацијама са парламентарним системом, функција избора и контроле над радом федералне владе, уз могућност њеног разрешења, припада општепредставничком дому. У федерацијама са председничким системом власти, због непарламентарног типа егзекутиве, федерални парламент уопште не врши функцију избора и контроле извршне власти, која је независна грана власти.
Социјално-економски бикамерализам значи представљање у другом дому економских група, професија и различитих друштвених слојева. Међусобни односи домова у систему еконоског бикамерализма су таква да се другом дому додељује мања овлашћења од првог.
Три су најпознатија покушаја примене социјално-економског бикамерализма.
Корпоративистичка већа уведена у фашистичким режимима. Покушаји у неким социјалистичким земљама, која су кратко трајала. Напори које је чинио генерал Де Гол да би умањио власт Сената и трансформисао га у мешовито веће, тј. полуполитичко, полуекономско и социјално, али који су завршили неуспехом.
Критичари бикамерализма упозоравају како је други дом некористан (јер ради по други пут исти посао који је већ обавио доњи дом, поготово ако је изабран на исти начин као и тај дом) и недемократски (због тога што му се, како би имао изглед оригиналности, тј. како би се бирао другачије од доњег дома, изборна основа сужава). Други дом успорава и отежава функционисање парламента. Он је сметња демократском развоју парламенту. Присталице бикамерализма сматрају да је неспорно да бикамерализам подиже квалитет законодавног рада, пошто је извесно да наизменично претресање закона у два дома доприноси побољшању квалитета закона, али по цену успоравања законодавног поступка. Другом дому се још пригорава како он фаворизује одређене категорије грађана, које су презаступљене у односу на њихову бројчану снагу у стварности.
Постоје три могућности на који начин дводомни парламент обавља своје надлежности. Прва, према којој све надлежности парламента врше оба дома равноправно и она значи пуну сагласност домова у погледу аката које равноправно доносе. Ниједан од домова нема преимућство у одлучивању. То је апсолутна дводомност, која значи егалитарни бикамерализам. Друга могућност је да извесна питања из надлежности парламента буду коначно одлучена сагласношћу једног дома, при чему сагласност другог дома уопште није потребна, тј. други дом за одлучивање о том питању уопште није надлежан. Трећа могућност је кад се извесна питања из надлежности парламента коначно одлучују на заједничкој седници оба дома. У таквим случајевима два дома се спајају у један на заједничкој седници. Парламент тада одлучује као једнодомна институција. Заједничко, као и самостално одлучивање домова је повреда начелне равноправности домова. Самостално и заједничко одлучивање домова је пример неегалитарног бикамерализма.
У случају да нема сагласности између домова предност се даје доњем дому. Учешће другог дома своди се, у случају спора између домова, на његово право одлажућег вета и приликом посредовања мешовите паритетне комисије или комисије за усаглашавање. Ако њено посредовање не успе, даје се право доњем дому да повећаном већином коначно изгласа закон. Између чланства у једном и у другом дому постоји неспојивост.
У РС Народна скупштина, као државни парламент, је једнодомна и она има 250 народних посланика.
Унутрашња функција парламента
Унутрашња организација парламента обухвата неколико области које се састоје од посебних институција регулисаних уставним и другим нормама – правним или обичајним. То су: положај парламентараца; материја заседања и седница парламента; парламентарна радна тела и парламентарни функционери.
Положај парламентараца (представника народа) треба да обезбеђује њихову независност у односу на спољне притиске и независност институције парламентараца. Институти који се примењују су: парламентарни имунитет, парламентарна накнада и парламентарни инкомпатибилитет.
Парламентарни имунитет значи неприкосновеност парламентарца. Његови основи су у начелу народне суверености и начелу поделе власти. Парламентарац је народни представник, израз народне суверености, и као сама та сувереност и он је неприкосновен. Начело поделе власти значи одвојеност једне власти од друге. Како законодавну власт врши парламент, који се састоји од парламентараца, начело поделе власти укључује независност и неприкосновеност парламентараца у односу на извршну и судску власт. Парламентарни имунитетима два облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. Само оба имунитета заједно омогућују пуну слободу вршенја функције парламентараца. Док имунитет неодговорности делује аутоматски, имунитет неповредивост делује само ако се парламентарац на њега позове. Имунитет неодговорности штити парламентарца кад врши парламентарну функцију, док имунитет неповредивости штити парламентарца кад не врши парламентарну функцију.
Имунитетом неодговорности покривена је неодговорност парламентарца за говор, изражено мишљење и дат глас у парламенту. То је суштински, материјални имунитет који спречава свако судско гоњење парламентараца за мишљење и глас у парламенту. За своје говоре и мишљења изван парламента, парламентарац је одговоран као и сваки други грађанин. Код овог имунитета реч је о слободи изражавања, о привилегији речи. Имунитетом неодговорности обухваћени су само они акти за које се може узети да се преко њих одвија радња парламента. Кад је реч о израженом мишљењу, то мишљење најпре треба да је изражено, затим да је изражено у вршењу свог позива и све то треба да је учињено у самом парламенту. Привилегија слободног давања гласа односи се, исто тако, на гласање у парламенту, о предметима који спадају у његову надлежност. На седницама у парламенту и у парламентарним радним телима парламентарци имају неограничену слободу речи. Само парламент, на основу пословника који сам доноси, може поставити границе тој слободи. Само је парламент надлежан да кажњава парламентарце, и то само дисциплинским мерама, оне међу њима који се приликом расправе огреше о парламентарни пословник. Класичне дисциплинске мере које познају парламентарни пословници јесу опомена, одузимање речи, привремено удаљавање са саднице, али све оне немају везе са кривичноправним санкцијама. Парламентарц је заштићен за своје говоре, изјаве, изражена мишљења и сл., без обзира на њихову садржину и степен друштвене опасности. И то само за време трајања седнице. Пре и после седнице као и за време одмора, изјаве парламентараца нису заштићене имунитетом неодговорности. Неодговорност парламентараца за изражено мишљење и дат глас у парламенту је апсолутна – она важи док мандат парламентарца траје и после истека мандата. Потпуна слобода говора стварно је могућна само ако имунитет штити парламентарца и после истека његовог мандата. Неодговорност парламентарца је привилегија јавноправног карактера, дата парламентарцу у његовом својству носиоца јавноправне функције, а не као приватне личности – не ради заштите његових личних интереса, него ради интереса парламента. То значи да се парламентарац не може одрећи те привилегије. Имунитет парламентарца је уопште средство за обезбеђивање независности парламента, посебно од арбитрарних поступака управе и судства. Основ имунитета неодговорност је начело народне суверености, по којем је носилац суверености народ, а остварује је преко својих представника или непосредно. Најважнији елемент садржине овог имунитета је слобода говора. Сврха овог имунитета је да се омогући слобода изражавања. Имунитет неодговорности појавио се пре имунитета неповредивости.
Имунитет неповредивости тиче се акта извршених ван обављања функције парламентарца, њиме се штити сва ванпарламентарна делатност парламентарца. То је процедурални имунитет, који једноставно спречава примену општег права на парламентарце. Без пристанка парламента, парламентарац не може бити лишен слободе нити се против њега може повести кривични поступак. Смисао је овог имунитета да се парламентарцу јамчи слобода од хапшења. Тај имунитет може бити укинут, али само одлуком парламента. Имунитет неповредивости односи се искључиво на кривични поступак. Том врстом имунитета парламентарци нису обухваћени када је реч о грађанскоправној, управној и дисциплинској одговорности. Према свом обиму, имунитет неповредивости шири је од имунитета неодговорности, јер потенцијално обухвта много већи број кривичних дела, али је по свом дејству он слабији, јер представља само временско одлагање кривичног гоњења, док се парламент не изјасни, а најдуже док траје парламентарни мандат, односно док се то лице налази у својству парламентарца. Имунитет неповредивости штити парламентарца само за време трајања парламентарног мандата, после чега је он кривично одговоран. Добијање одобрења од парламента за вођење поступка значи прекид застарелости, док застој застарелости наступа ако парламент одбије давање одобрења за покретање кривичног поступка.Заштита која се пружа имунитетом неповредивости је привремена, она није апсолутна. Одбацивањем захтева за покретање кривичног поступка који чини парламент, није престало и право прогона уопште. Неповредивост слаби кривичну одговорност парламентарца.Имунитет неповредивости не важи у случају флагрантног деликта, тј. затицање на кривичном делу редовно се изузима од заштите овог имунитета.
Само оба имунитета заједно омогућују пуну слободу обављања функције парламентарца. Основ имунитета неповредивости је у начелу поделе власти. Његова основна садржина је забрана од хапшења посланика ван парламента пре него што за то да одобрење парламент. Постоје земље које не познају имунитет неповредивости као саставни део имунитета парламенталаца. Такве државе су Велика Британија и САД. Класични имунитет парламенталца допуњује се у појединим уставима после Другог светског рата новим елементима. Један такав елеменат је ослобађање парламентарца од обавезе сведочења о стварима које је сазнао приликом вршења своје парламентарне функције. Овакво ослобођење тиче се кривичног, грађанског и управног поступка, и то без икаквог временског ограничења, дакле и после престанка мандата парламентарца. Парламентарци немају право ускратити сведочење у случају суђења неком трећем лицу, кад су им неке чињенице познате као обичним грађанима. Овде је реч о врсти посланичке тајне, тј о чињеницама који је парламентарац сазнао током вршења свог парламенталног својства. У неким државама парламенталац не може бити позван на војну вежбу и , уопште, на испуњење војне обавезе, пошто му се тада одузима могућност да учествује у раду парламента. У неким државама имунитет парламенталца обухвата посебне гаранције, поред оних које уважава као грађанин, неповредивости стана парламентарца.
Имунитет парламенталца у Уставу Републике Србије од 2006. године обухвата две класичне компоненте: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. И према Уставу Републике Србије од 2006. имунитет неодговорности је потпун. За изражавање мишљења ван Скупштине посланик је одговоран као и сваки други грађанин, под претпоставком да се не позове на имунитет или да му Скупштина укине имунитет неповредивости. Али и кад Скупштина не одобри покретање поступка против посланика, он за изражено мишљење ван Скупштине може бити позван на одговорност после истека посланичког мандата. Посланик за изражено мишљење у Скупштини не може бити позван на одговорност не само за време трајања мандата, него ни после истека мандата. Према Уставу Републике Србије од 2006. имунитет неповредивости обухвата две ствари: прво, забрану притвора народног посланика, и друго, забрану покретања кривичног или дгугог поступка у којем се против посланика може изрећи казна затвора. Народни посланик који се позвао на имунитет не може бити пртворен, нити се против њега може водити кривични или други поступак у којем се може изрећи казна затвора без одобрења Народне скупштине. Народни посланик може бити притворен без одобрења Народне скупштине ако је затечен у извршењу кривичног дела за које је прописана казна затвора у трајању дужем од пет година. Уколико се народни посланик није позвао на имунитет, Народна скупштина може одлучити да се имунитет примени кад оцени да је то потребно за обављање посланичке функције. Ако Народна скупштина установи имунитетско право народном посланику који се није позвао на имунитет, поступак који је против њега покренут, обуставиће се. Посланици се не могу одрећи свог имунитетског права. Одобрење скупштине за покретање кривичног или другог поступка у коме се може изрећи казна затвора односи се само на оно кажњиво дело у вези са којим је тражено одобрење. Имунитет уживају и председник Републике, председник, потпреседник и министри у Влади Србије и Заштитник грађана. За председника Републике не важи одредба о неодговорности за дати глас. При том о имунитету инокосних органа, председника Републике и Заштитника грађана, одлучује Народна скупштина, а о имунитету чланова колегијалних органа, Владе и судија Уставног суда, одлучује Влада и Уставни суд. Народна скупштина укида имунитет председнику Републике и Заштитнику грађана, као и Народним посланицима, већином гласова свих народних посланика.Устав Републике Србије садржи само одредбе о заштити и о правима народних посланика. Не спомиње и посланикове дужности. Неке од њих се подразумевају, један број њих регулисан скупштинским пословником. Основна дужност народних посланика је да присуствује скупштинским седницама, испуњење свих осталих дужности претпоставља посланиково присуство у парламенту. Скупштински пословници ограничавају учешће посланика у расправи у погледу дужине трајања и у погледу јављања за реч.
Парламентални инкомпатибилитет је забрана за парламенталце да истовремено кумулирају парламентални мандат са положајима које су заузимали пре избора или које су стекли после избора. Инкомпатибилитет је и сметња за учешће на парламенталним изборима. Онај ко жели да учествује на парламенталним изборима, а носилац је положаја који му то не дозвољава, дужан је да се претходно ослободи тог положаја. Сврха инкомпатибилитета после избора за парламенталца је да овог заштити од притиск који долазе са стране егзекутиве. Прави разлог парламенталних инкомпатибилитета је обезбеђење независности члана парламента у односу на владу. Функција парламента, посебно у парламентарном режиму, је да контролише, претреса и критикује акте владе.
У Уставу Републике Србије од 2006. постоји општа одредба о забрани сукоба интереса, према којој нико не може вршити државну или јавну функцију која је у сукобу са његовим другим функцијама, пословима или приватним интересима. У Уставу се утврђује које су државне или јавне функције, послови или интереси у сукобу са функцијом народног посланика: Народни посланик не може бити посланик у скупштини аутономне покрајине, нити функционер у органима извршне власти и правосуђа, нити може обављати друге функције, послове и дужности за које је законом утврђено да представљају сукоб интереса. Све те функције, послови и дужности су неспојиви са функцијом народног посланика. Изборни закон утврђује да посланику престаје мандат ако наступи један од случајева неспојивости функције посланика са другом функцијом.
Неподобност за избор (инелигибилитет,неизборност) је правна сметња која постоји пре избора, која га чини немогућим. Ако је кандидат неподобан за избор био кандидован на изборима и добио је потребну већину гласова, у том случају његов избор је ништав и он се мора поништити. Такво лице не може да уђе у парламент. Инкомпатибилитет није сметња за ваљан избор. Лице у вези са којим постоји инкомпатибилитет, ако буде изабрано, ући ће у парламент и његов ће избор бити потврђен. Инкомпатибилитет производи последице после чина избора.
Заседање и седнице парламента су други круг питања са подручја унутрашње организације парламента. Парламент се бира на једно одређено време. У том времену траје мандат парламента, тај период се назива легислатурни период или једноставно легислатура. Трајање мандата парламента не сме бити ни сувише кратко ни сувише дуго. Мандат парламента не би смео бити исувише кратак пошто у таквом случају парламент не би имао могућност да учини било шта трајно и корисно за државу и народ. Мандат не би смо бити ни сувише дуг пошто би се у таквим случајевима изгубила веза између народа и његових представника. Најчешће се примењује средње решење. У посебним приликама, предвиђеним уставом, мандат парламента може трајати и дуже од редовног мандата све док такве прилике постоје (ратно стање, ванредно стање...). Има устава који предвиђају могућност да одлуком парламентараца, донесеном у складу са уставом, мандат парламента може трајати и краће од парламенталног мандата утврђеног у уставу.
У Уставу Републике Србије од 2006. у погледу дужине легислатурног периода, усвојено је средње решење: тај период, односно мандат парламента, траје четири године. Народној скупштини мандат може престати пре истека легислатурног периода кад је председник Републике распусти на образложени предлог Владе, као и у случајевима кад је председнок Републике дужан да распусти Народну скупштину на основу Устава. Устав не предвиђа могућност продуживања мандата Скупштине за време ратног или ванредног стања. Устав Републике Србије не познаје могућност самораспуштања Скупштине, тј. расппуштање Скупштине њеном сопственом одлуком. Парламент слободно утврђује трајање својих редовних и ванредних заседања. Заседање је период у којем се парламент састаје, у којем ради било преко својих радних тела, било на пленарним седницама.
Заседања могу бити редовна и ванредна. Редовна су везана за одређен дан у месецу, док су ванредна она која овлашћени предлагач предложи у времену између редовних заседања и која се у том времену и одржавају. Редовних заседања је по правилу два, једно пролећно и једно јесење. Према Уставу Републике Србије обавезна у два редован заседање годишње. Прво редовно заседање почиње првог радног дана у марту, а друго редовно заседање почиње првог радог дана у октобру. Редовно заседање не може трајати дуже од 90 дана. Народна скупштина састаје се у ванредно заседање на захтев најмање једне трећине народних посланика или на захтев Владе, са унапред одређеним дневним редом. Народна скупштина састаје се без позива после проглашења ратног или ванредног стања. У систему поделе власти, какав постоји у Уставу Републике Србије, егзекутива не може прекидати ток заседања парламента, осим у случају кад употребљава своје право распуштања парламента.
Парламент ефективно ради на својим седницама. Парламентарним пословником се одређује ко може сазвати седницу парламента, време њеног почетка и завршетка, паузе у току седнице и сл. Устави утврђују потребан број парламентараца без којег нема пуноважног одлучивања. То је већина од укупног броја парламентараца, али се често, ради спречавања опструкције, тај број спушта и на једну трећину парламентараца. Основно питање на седницама парламента је питање дневног реда седнице. Чланови парламента не могу на седницама говорити о свему у исто време. Због тога се утврђује редослед тема о којима ће се на седници расправљати. У Републици Србији предлог дневног реда седнице Народне скупштине припрема председник Народне скупштине.
У парламенту се на седницама одлуке о појединим тачкама дневног реда доносе гласањем. Кад је гласање јавно, гласа се дизањем руке или, у случају електронског гласања, притиском на дугме, које се налази на клупи парламенталаца. Али, гласање може бити и тајно и тада се може обављати путем гласачких листића, који се након обављеног гласања убацују у гласачку кутију. За доношење одлуке обично је довољно кворумска већина, тј. већина гласалих од кворума присутних. Али, за одлучивање о одређеним питањима, устав може захтевати апсолутну или квалификовану већину. Тада је реч о већини чланива који чине парламент, тј о већини која се израчунава према у уставу утврђеном броју чланова парламента. То је уставна већина. Према Уставу Републике Србије од 2006., правило је да Народна скупштина доноси одлуке већином гласова народних посланика на седници на којој је присутна већина народних посланика, односно кворумском већином.
Трећи круг питања из области из унутрашњие организације парламента обухвата парламентарна радна тела и парламентарне функционере.
Два су облика рада парламента: у пленуму, на седницама, и у парламентарним одборима, на њиховим седницама. Парламентални одбори су помоћна радна тела парламента, који помажу парламенту у раду и доприносе ефикасности тога рада. У парламенталним одборима се претресају питања и припремају предлози за доношење одлука на парламенталним седницама, како би парламент могао ефикасније да ради. Понекад се, због обимности послова којима се парламент бави и спорости парламентарне процедуре, парламентарним одборима може поверити и одлучивање о питањима која су у надлежности парламента.
Данас је правило, са свега неколико изузетака да су парламентални одбори унутрашња радна тела парламента, односно њихових домова, која немају овлашћења власти. Њихова функција своди се на припремање рада парламента, односно домова и на олакшавање остваривања надлежности парламента. Та уопштена функција може се рашчланити на два основна подручја: на подручје законодавства и законодавног поступка и на подручје контроле егзекутиве. На подручју законодавства и законодавног поступка основна улога парламентарних одбора је да размотре текст предлога закона, поднесу на тај текст амандмане, уколико их имају, и да о свему, преко известиоца одбора, известе пленум. На подручју контроле егзекутиве, парламентарни одбори, у зависности од система власти, могу имати различита овлашћења, од персоналних до функционалних.
Парламентарни одбори се конституишу као стална радна тела парламента са специјализованим делокгугом.
С обзиром на то да парламентарни одбори помажу парламенту у раду, да је њихов делокруг део делокруга парламента, у одборима се налазе искључиво чланови парламента, а знатно ређе постоје и друкчија решења, према којима се одбор састоји и од непарламентараца. Приликом избора чланова одбора, води се рачуна о страначком саставу парламентараца. Води се рачуна о заинтересованости, односно о релативној стручности парламентараца за рад у одговарајућим одборима. Чланове одбора предлажу парламентарне групе, сразмерно броју својих парламентараца у парламенту. Чланове одбора бира парламент на пленарним седницама, за мандатни период за који је и сам изабран. Председника одбора, који је најчешће само председавајући у одбору, без посебних сопствених овлашћења, или бира сам одбор или га именује парламент, односно одговарајући дом. О ставовима и мишљењима одбора пленум не извештава председника одбора, него посебан известилац из реда чланова одбора. Његова је дужност да на парламентарним седницама објашњава и брани став и мишљење одбора.
Посебну мрежу парламентарних одбора има дводомни парламент. Ту сваки дом има сопствену мрежу одбора, између којих постоји пуни паралелизам. Постоје и заједнички одбори парламента, за парламент као целину, најчешће састављени на начелу паритета, тј. једнаке представљености оба дома.
Парламентални функционери су високи званичници у парламенту, који то своје звање стичу на основу својства парламентараца. Њих у то звање бирају парламентарци на пленарним седницама парламента, односно његових домова. Постоје лица задужена за сазивање седница, председавање на седницама, вођење седница, успостављање реда. Ти функционери су председник парламента, председници домова, потпредседници, председници парламентарних одбора. Најважнију улогу међу њима имају председник парламента, односно председници домова. Председник парламента је председавајући на парламентарним седницама
Будући да је једнодомно тело, Народна скупштина Републике Србије има једног председника. Народна скупштина већином гласова свих народних посланика бира председника и једног или више потпредседника Народне скупштине. Председник Народне скупштине представља Народну скупштину, сазива њене седнице, председава њима и врши друге послове одређене Уставом, законом и пословником Народне скупштине. Функција представљања Скупштине подразумева да председник обавља следеће послове: општи у име Скупштине са другим државним огранима и са појединцима; води преписку Скупштине и потписује акте Скупштине; издаје и потписује народним посланицима легитимације; заступа Скупштину на разним свечаностима, итд. Функција руковођена радом Скупштине подразумева да председник: отвара и закључује седнице Скупштине, предлаже дневни ред седница, даје реч говорницима, ставља предмет на гласање и проглашава резултат гласања, води рачуна о поштовању и примени пословника Скупштине. С обзиром на то да се председник Републике бира на непосредним изборима, председник Скупштине расписује изборе за председника Републике 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се избори окнчају у наредних 60 дана у складу са законом. Према Закону о локалним изборима, изборе за одборнике расписује председник Народне скупштине.
Председнику Скупштине престаје функција пре истека времена на које је изабран оставком, разрешењем или престанком мандата народног посланика. У Републици Србији у случају подношења оставке председнику Народне скупштине престаје функција даном одржавања седнице на којој је поднео оставку, односно на првој наредној седници Народне скупштине, ако је оставку поднео између две седнице. Председник Скупштине може се разрешити функције пре истека времена на које је изабран према поступку предвиђеном за избор председника Скупштине. Престанком мандата народног посланика, председнику Народне скупштине престаје услов да буде изабран за председника Народне скупштине. Председник Скупштине не учествује у дебатама и гласању на седницама.
Распуштање парламента
Овај институт је први пут уведен у Француској. У Србији је он први пут уведен Законом о Народној скупштини од 1861. године. Распуштање парламента је акт владе (шеф државе) којим се окончава постојање једног сазива парламента пре редовног истека мандата на који је изабрана и тако проузрокују нови парламентарни избори. Распуштањем парламента држава остаје без законодавног органа, па се зато истовремено са распуштањем парламента расписују парламентарни избори у роковима одређеним у Уставу (закону). У вези са распуштањем парламента поставља се неколико правних питања: ко је носилац права распуштања парламента; из којих се разлога парламент може рспустити; каква је правна природа распуштеног парламента.
Кад је парламент дводоман, чешће је да је актом о распуштању парламента обухваћено распуштање само доњег дома, који је непосредно изабран од стране грађана, а не и горњег, који је изабран од стране посебних изабраних тела или постављен од стране шефа дражаве. У Италији су актом о распуштању парламента обухваћена оба његова дома.
Носилац овлашћења да распусти парламент је орган извршне власти, шеф државе или влада (у парламрнтарном систему власти). У председничком систему власти ово овлашћење не постоји. У класичном, монистичком парламентарном систему, то овлашћење припада стварно, ако већ не и номинално, влади, а не шефу државе. У теорији, посебно у Француској се разликују два облика овлашћења за распуштање парламента. Први је тзв. председнички или краљев, када шеф државе распушта парламент који је према њиму постављен непријатељски. Други је тзв. владин, којим влада распуштајући парламент расписује превремене изборе да би учврстила или да би повратила већину.
Разлози за распуштање парламента могу бити наведени у уставу или формулисани у облику бланко овлашћења. У првом случају разлози могу бити нведени врло конкретно и исцрпно, или крајње неодређено и уопштено. У другом случају влада (шеф државе) на основу слободне оцене распушта парламент, при чему употреба тог права није подвргнута никаквим условима осим, евентуално, у погледу форме, или времена кад га може употребити.
Кад је носилац овлашћења да распусти парламент шеф државе, могуће је да одлука о распуштању парламента производи дејство само кад је њу премапотписао први министар.
Део доктрине сматра да је распуштањем парламент привремено укинут, да је његов рад обустављен. Пошто постоји уставна могућност да се распуштени парламент састане у ванредним приликама (нпр. ванредно стање, ратно стање), то значи да распуштени парламент виртуелно постоји. Он је до избора новог парламента потенцијални парламент.
Према Уставу РС од 2006, овлашћење за распуштање Народне скупштине је подељено између председника Републике и Владе. Председник Републике може распустити Скупштину на образложени предлог Владе. У Уставу нису наведени разлози кад се Народна скупштина може распустити, што значи да Влада има слободу да мотивише свој предлог председнику Републике да распусти Скупштину разлозима која она нађе за сходно. Али председник Републике има исто слободу да прихвати или да одбије предлог Владе. Влада не може предложити распуштање Народне скупштине, ако је у скупштини поднесен предлог да јој се изгласа неповерење или ако је она сама поставила у Скупштини питање свога поверења. Народна скупштина не може бити распуштена ни за време ратног и ванредног стања. Председник распушта Народну скупштину указпм, а истовремено распуштањем Народне скупштине он расписује изборе за народне посланике, тако да се ти избори окончају најкасније за 60 дана од дана распуштања Народне скупштине. Распуштена Народна скупштина врши само текуће или неодложене послове, одређене законом. У случају проглашења ратног или ванредног стања поново се успоставља њена пуна надлежност, која траје до окончања ратног, односно ванредног стања. Устав разликује три случаја распуштања Народне скупштине ex constitutione:
- ако у року од 90 дана од дана конституисања не изабере Владу;
- ако не изабере нову Владу у року од 30 дана од изгласавања неповерења Влади;
- ако не изабере нову Владу у року од 30 дана од дана неизгласавања поверења.
У сва три случаја председник Републике је дужан да распусти Народну скупштину и да распише изборе за народне посланике.
КОЛОКВИЈУМ III
- Шеф државе -
Појам и еволуција
Шеф државе је државни орган који представља државу као целину. Тај орган може бити организован као монарх или као председник републике. Монарх је шеф државе који на тај високи државни положај није биран, него долази наслеђем, који ту власт врши без ограничења дужине мандата, формално доживотно, и који је као личност неповредива и неодговорна. Преседник републике је шеф државе који се на тај положај бира посредно или непосредно од стране бирача, чији је мандат одређен временски на неколико година, уз евентуално ограничење или без ограничења поновног избора и који је уз све то одговоран. Облици монархије: сталешка монархија, апсолутна монархија и уставна монархија. Монарх је у сталешкој монархији био само феудални владалац. Његова власт била је слаба. У апсолутној монархији монарх постаје суверени извор сваке власти у држави. Монархова власт је неограничена, његова воља је закон. У уставној монархији власт монархова је одређена уставом и она је постала ограничена политичким слободама грађана и установом народног представништва. Уставна монархија може бити дуалистичка и парламентарна. У дуалистичкој монархији има парламента, али нема парламентарног система. Краљ поставља министре независно од парламентарне већине, а ови њему једино одговарају за свој рад. У парламентарној монархији краљ влада, али не управља. Министре бира већина у парламенту, којој су министри и одговорни. У уставној парламентарној монархији монарх је само формални шеф извршне власти. Положај преседника републике је различит у преседничком и у парламентарном систему власти. У председничком систему власти, председник републике се бира непосредно од стране бирача, а његова овлашћења приближна су онима која има монарх у дуалистичкој монархији. У парламентарном систему председник републике се бира од стране народног представништва и он нема више власти од парламентарног монарха. У савременим државама шеф државе је носилац извршне функције државне власти. Извршна власт може бити моноцефална, бицефална и мешовита у зависности од тога да ли шеф државе ту функцију врши у целини или је дели са владом, као другим органом извршне власти. Моноцефална извршна власт постоји када целокупну извршну власт врши шеф државе, кад је шеф државе истовремено и шеф владе. У таквим државама влада као државни орган формално не постоји, нити има сопствена овлашћења. Бицефална извршна власт постоји кад постоје два посебна државна органа од којих сваки има сопствену надлежност из области извршне власти. Шеф државе је симболични, а влада је стварни носилац извршне власти. То је традиционални облик извршне власти у парламентарном систему. У мешовитом облику извршне власти влада утврђује и води националну политику, али јој се у вршењу одређених функција придружује и преседник републике.
Избор и организација
На положај шефа државе може се доћи на два начина: наслеђем и избором. У првом случају ради се о монарху и монархији, у другом о председнику републике и републици. Постоји и могућност да се на положај шефа државе дође путем оружане силе. Тада се ради о диктатору и диктатури. Шефа државе могу да бирају: парламент или бирачи непосредно. Председник републике којег је изабрао парламент има слабију демократску легитимност од председника републике којег су изабрали непосредно бирачи. Уколико је председник републике изабран непосредно од стране бирача, он онда има демократску легитимност исту као парламент, па му се зато поверава извршна власт у целини. Непосредан избор председника републике постоји у државама са моноцефалном извршном влашћу, каква извршна власт постоји у председничком систему. Непосредан избор председника републике карактеристичан је и за државе са мешовитим системом власти. Дужина трајања мандата (изборни период) председника републике у већини устава у свету јесте четири или пет година. У вези са могућношћу поновног избора на исту функцију, устави познају различита решења: ограничење поновног избора председника којем истиче мандат на само још један избор, али узастопно; ограничење према којем исто лице може бити изабрано за председника републике највише два пута, али то не мора бити узастопно и непостојање било каквих ограничења поновнoг избора. Шеф државе је инокосни орган. За разлику од монарха, који је увек инокосни орган, председник републике може бити организован и као колегијални орган. Колегијалност подразумева постојање више људи у органу који има облик комитета или директоријума којем се додељује извршна власт. У колегијалном органу одлуке се доносе већином гласова његових чланова. Сви чланови у колегијалном органу су једнаки, не постоји унутрашња хијерархија и подразумева ротирајућег председавајућег.
-У РС председник Републике бира се путем чистих непосредних избора. Изборе за председника Републике расписује председник Народне скупштине одлуком 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се окончају у наредних 60 дана од дана расписивања избора. Од дана расписивања избора дo дана гласања не може проћи мање од 30 дана ни више од 60 дана. Одлука о изборима за председника Републике мора бити везана за одређен дан гласања. Тај дан мора бити дан кад се не ради: субота или недеља. Кандидата за председника Републике могу предложити политичка странка, коалиција политичких странака и група грађана. Групу грађана писменим споразумом оснива најмање десет бирача чији потписи морају бити оверени код суда и она не мора имати назив. Предлог кандидата може бити поднесен само ако га својим потписом код суда подржи најмање 10.000 бирача. Бирач може потписом подржати само једног кандидата. Предлог кандидата подноси се Републичкој изборној комисији најкасније 20 дана пре дана избора. Једини и довољан услов који мора испуњавати кандидат за председника Републике јесте да буде носилац бирачког права. РИК утврђује листу кандидата за избор председника Републике најкасније 15 дана пре дана одржавања избора, с тим што се редни број кандидата на листи утврђује жребом. На председничким изборима гласа се за само једног кандидата тако што се заокружује редни број испред имена и презимена кандидата. За председника Републике изабран је кандидат који је добио већину гласова бирача који су гласали, без обзира на одзив бирача. Ако ни један кандидат не добије већину гласова бирача који су гласали, гласање се понавља у року од 15 дана од дана првог гласања. У поновљеном гласању учествују само два кандидата која су у првом кругу гласања добила највећи број гласова. Ако више кандидата дели прво или друго место онда може да на поновљеном гласању учествује више од два кандидата. На гласачком листићу на поновљеном гласању први по редоследу је кандидат који је на првом гласању добио највише гласова. Уколико имају исти број гласова одређује се жребом редослед кандидата. На поновљеном гласању за председника Републике изабран је кандидат који је добио највећи број гласова, а ако на поновљеном гласању кандидати освоје исти број гласова, гласање се понавља у року од 15 дана. Изабраном прдседнику Републике мандат почиње да тече од дана полагања заклетве пред Народном скупштином. Ако Народна скупштина није у редовном заседању, или ако јој је престао мандат, састаје се да би председник Републике пред њом положио заклетву. Текст заклетве утврђен је у Уставу РС од 2006. Mандат председника Републике траје 5 година. Председнику Републике мандат не може истећи док траје ратно и ванредно стање, већ се продужава по сили Устава док не истекне три месеца од дана кад је престало ратно или ванредно стање. Нико не може више од два пута да буде биран за председника Републике. Битан је број избора на функцију председника Републике, а не пуни председнички мандат. Председник Републике не може обављати другу јавну функцију или професионалну делатност. Имунитет председника Републике исти је као имунитет народног посланика, а о њему одлучује Народна скупштина, већином гласова свих народних посланика. Тај имунитет има 2 облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. У случају престанка мандата или привремене спречености председника Републике замењује председник Народне скупштине, али најдуже 3 месеца. Председник Народне скупштине има уставну обавезу да се у времену док замењује председника Републике обаве председнички избори и тако изабере нови председник Републике. Председник Народне скупштине кад замењује председника Републике нема његова овлашћења. Устав РС не предвиђа институцију потпредседника Републике.
Овлашћења и акта
Овлашћење шефа државе је да он представља државу у земљи и иностранству. То подразумева да шеф државе поставља и опозива дипломатске представнике своје земље у иностранству и прима акредитивна и опозивна писма страних дипломатских представника, даје одликовања и признања, даје помиловања за кривична дела. Шеф државе врши избор других државних органа. То подразумева да шеф државе предлаже мандатара за састав владе, предлаже кандидате за судије највиших судова у земљи или их именује, расписује изборе за парламент и сл. У већини држава у свету шеф државе је врховни командант војске или је члан тела које обавља ту функцију. Шеф државе има право на суспензивни вето, право да својим актом проглашава законе усвојене у парламенту, право да потписује опште акте владе, право предлагања или расписивања референдума. То је карактеристично за парламентарни систем власти. У председничком систему власти, председник републике није само шеф државе него је он истовремено, са својим тимом сарадника које самостално именује и разрешава, и влада. У парламентарном систему власти акта које доноси шеф државе су углавном појединачна, а у председничком и мешовитом систему власти то су, поред појединачних, и општи акти.
-Уставна овлашћења председника Републике у РС могу се поделити у 3 групе: 1) представљање РС; 2) послови својствени стабилној, неоперативној егзекутиви у парламентарном систему; 3) овлашћења у нередовним стањима у земљи. Представљати РС у земљи и иностранству значи оличавати је, бити њен симбол. То подразумева да председник Републике поставља и опозива указом амбасадоре на основу предлога Владе, прима акредитивна и опозивна писма страних дипломатских представника и даје помиловања и одликовања.
Као орган извршне власти који оличава стабилну, неоперативну егзекутиву у парламентарном систему власти, председник Републике указом проглашава законе, предлаже Народној скупштини кандидата за председника владе, расписује изборе за Народну скупштину, предлаже Народној скупштини носиоце појединих функција, у складу са Уставом и законом и командује Војском Србије и поставља, унапређује и разрешава официре Војске Србије. Као орган стабилне егзекутиве председник Републике има два овлашћења према Народној скупштини: да јој врати изгласани закон на поновно одлучивање (суспензивни законодавни вето); да распусти Народну скупштину (право дисолуције). Председник Републике је дужан да најкасније у року од 15 дана од дана изгласавања закона, односно најкасније у року од 7 дана ако је закон донесен по хитном поступку, донесе указ о проглашењу закона или да закон, уз писмено образложење, врати Народној скупштини на поновно одлучивање. Разлози на основу којих председник Републике може вратити закон Народној скупштини на поновно одлучивање су одређени законом. То су разлози формалне и материјалне неуставности, као и разлози нецелисходности. Законом о председнику Републике је одређено да председник Републике не може вратити Народној скупштини закон на поновно одлучивање о којем су се грађани на референдуму изјаснили пре његовог доношења ни закон који су грађани потврдили на референдуму. Ако Народна скупштина одлучи да поново гласа о закону који јој је председник Републике вратио на поновно одлучивање, закон се изгласава већином од укупног броја посланика. Председник Републике не може распустити Народну скупштину без образложеног предлога Владе, а кад такав предлог постоји Народну скупштину мора распустити. Он нема дискреционо право да самостално распусти Народну скупштину. Али, има законску дужност да у року од 72 сата донесе указ којим на образложени предлог Владе распушта Народну скупштину или да Владу јавност обавести о томе да не прихвата предлог Владе. Истовремено са указом о распуштању Народне скупштине председник Републике доноси одлуку којом расписује изборе за народне посланике, тако да се избори окончају најкасније за 60 дана од дана расписивања. У Закону о председнику Републике је одређено да председник Републике неће разматрати предлог Владе да се Народна скупштина распусти у 3 случаја: ако је Народној скупштини поднесен предлог да се Влади изгласа неповерење; ако Народна скупштина није прихватила Владин одговор на интерпелацију; ако је Влада поднела предлог да се гласа о поверењу Влади. Председник Републике има обавезу да распусти Народну скупштину у 2 случаја: ако Народна скупштина у року од 90 дана од дана свог конституисања не изабере Владу; ако не изабере нову Владу у року од 30 дана о дана када је претходној Влади престао мандат.
Овлашћења председника Републике у нередовним стањима, ванредном и ратном стању, нису његова оригинерна надлежност. Проглашење таквог стања и доношење мера одступања од људских и мањинских права у таквом стање се налази у уставној надлежности Народне скупштине. Уколико она није у стању да се састане тада то прелази у надлежност других носилаца функција, међу којима је и председник Републике. Али он тада не може самостално да уради ни једну од те две радње, него то ради заједно са председником Народне скупштине и председником Валде. Овлашћења председника Републике се могу утврђивати само у Уставу.
Председник Републике доноси указе, одлуке, правила, наредбе, наређења и друге правне акте који су одређени законом. Указом председник Републике проглашава закон, распушта Народну скупштину, поставља и опозива амбасадоре РС, даје одликовања и поставља, унапређује и разрешава официре Војске Србије. Одлуком председник Републике расписује изборе за народне посланике, предлаже Народној скупштини кандидата за председника Владе, даје помиловања, именује генералног секретара председника Републике, шефа кабинета председника Републике, саветника председника Републике и друге функционере у Генералном секретаријату председника Републике и одлучује о питањима за које не доноси друге правне акте. Председник Републике послове у области одбране обавља доношењем одлука, правила, наредаба, наређења и других правних аката који нису одређени законом.
Положај и одговорност
Положај шефа државе у систему власти одређен је обликом и начином реализовања његове одговорности. У монархији је шеф државе неодговоран за своје поступке, он не подлеже ни политичкој ни кривичној одговорности. У председничком систему, шеф државе, као облик моноцефалне егзекутиве, не може бити политички одговоран, тј. не може бити смењен пре истека времена на који је изабран. Шеф државе који је мандат добио на општим непосредним изборима не може политички одговарати пред органом, какав је парламент, који, као и он, потиче из истог демократског извора (непосредних народних избора). Он може одговарати само пред бирачима, уколико постоји установа опозива, или уколико се кандидује за обнављање председничког мандата, с обзиром на уставну могућност два узастопна избора. У председничком систему власти шеф државе подлеже кривичној одговорности, која је по правилу уређена у уставу. У парламентарном систему власти председник републике није одговоран политички него само, уколико је то уставом предвиђено, кривично, и то пред посебним државним или редовним судом. Председник републике у председничком систему власти није одговоран, јер извршна власт као таква не сноси одговорност пред парламентом, док у парламентарном систему одговорност извршне власти пред парламентом реализује се као одговорност владе, а не као одговорност председника републике. Једино у скупштинском систему власти председник републике за свој рад сноси политичку одговорност пред парламентом, који га је и изабрао на ту функцију.
-У уставном систему РС председник Републике може политички одговарати само због повреде Устава. Санкција је разрешење од државне функције, што не искључује одговорност пред редовним судовима, у складу са законом. У РС одговорност председника Републике реализује се пред Народном скупштином, а не пред бирачким телом. Поступак за разрешење председника Републике може предложити најмање трећина народних посланика, уз писмено образложење због чега сматрају да је председник Републике прекршио Устав. Кад Народна скупштина покрене поступак за разрешење председника Републике због повреде Устава, Уставни суд је дужан да најкасније у року од 45 дана одлучи о постојању повреде Устава. Народна скупштина разрешава председника Републике због повреде Устава гласовима најмање две трећине народних посланика. Председник Републике у РС има право на писмену оставнку коју доставља председнику Народне скупштине. Кад председник Републике поднесе оставку, он о томе обавештава јавност и председника Народне скупштине. Престаје му мандат даном подношења оставке. Кад председнику Републике престане мандат пре истека времена на који је биран, изборе за председника Републике председник Народне скупштине обавезан је да распише тако да се они одрже најкасније 3 месеца од престанка мандата председника Републике. У случају спречености председника Републике да обавља дужност, председник Народне скупштине расписује изборе тако да се они одрже најкасније 3 месеца од настанка спречености.
- Влада -
Појам и порекло
Влада је орган извршне власти. Влада као орган извршне власти карактеристичан је само за парламентарни систем власти, у којем постоји бицефална извршна власт. У преседничком систему влада не постоји као формални уставни орган, него као фактички скуп блиских сарадника председника републике које овај поставља и отпушта према свом нахођењу. У скупштинском систему власти, влада није самостални државни орган него је организационо везана за парламент, функционишући као његов извршни одбор. Влада се као државни орган први пут појавила у Енглеској. Влада је државни орган извршне власти који представља скуп највиших функционера (министара) који се налазе на челу појединих ресора управе. Влада је државни орган чија је основна надлежност да извршава законе и да организује, усклађује, усмерава и контролише активности из оквира свих управних области (ресора). Министарска функција добила је јавноправни карактер тек крајем XVII века, са преображајем феудалне у апсолутну монархију.
Избор и састав
Владу као орган извршне власти образује парламент. Она се образује од представника политичке већине у парламенту. Политичку већину може чинити једна политичка странка или више политичких странака. У првом случају образује се политички хомогена једностраначка влада, а у другом коалициона или концентрациона (свестраначка) влада. Коалициона влада образује се од страначке коалиције, тј. од политичких странака које имају већину у парламенту и које су образовале страначки савез у циљу образовања владе. У ванредним ситуацијама, ради премошћавања тих ситуација удруженим политичким снагама, образује се политичким концензусом концентрациона влада од представника свих парламентарних странака. Влада се може образовати и од личности које нису страначке, које нису чланови политичких странака. То су политички неутралне владе. Основни циљеви таквих влада су извлачење земље из кризе ангажовањем најкомпентентнијих личности у земљи, независно од политичких странака. Посебан облик политички неутралних влада су чиновничке владе. Оне се образују од чиновника који заузимају највиша места у хијерархији државне управе, а који због таквог положаја не могу бити чланови политичких странака. Од чиновничке владе треба разликовати експертску владу, која долази као последица свесног настојања политичке већине у парламенту да се у владу изаберу превасходно стручни, а не политички људи. Експертске владе имају демократску легитимност. Владе могу бити посланичке, мешовите и непосланичке у зависности од могућности, односно обавезе или забране припадања чланова владе парламенту. Посланичка влада је влада чији чланови обавезно морају бити чланови парламента. Мешовита влада је влада код које не постоји обавеза да њени чланови припадају парламенту, нити је чланство у влади сметња да му припадају. Непосланичка влада постоји кад је уставом одређено да члан владе не може припадати парламенту. Влада је колегијални орган, она се састоји од одређеног броја појединаца. То су председник владе или први министар (премијер), евентуално потпредседник владе, и министри, како они који стоје на челу појединих ресора, тако и без портфеља. У зависности од броја чланова, владе се могу груписати у мале, средње и велике. Мале владе су оне испод 20 чланова, средње које имају између 20 и 40 чланова, велике које имају преко 40 чланова. На челу владе налази се председник или први министар. Назив овог функционера „премијер“ потиче из Енглеске.
Оставка председника владе повлачи за собом одступање целе владе, без обзира на то да ли поједини министри хоће или неће да одступе. Министри имају двоструку улогу, односно надлежност: политичку, као чланови Владе; и административну, у мери у којој руководе министарским департманом. На основу тога разликују се: министри без портфеља (државни министри), који не руководе министарским департманом, и департмански министри, задужени за један министарски департман, било путем закона, било путем делегације од стране министара који се налазе на вишем степену хијерархије у влади (делегирани министри). Државни секретари, који су повезани с министром или аутономни од овог, немају ранг министра; они нису чланови владе и у одређеним ситуацијама не учествују на седницама владе, иако учествују у раду владе.
Влада се обавезно образује на почетку изборног периода парламента. Њено остајање на власти зависи од тога да ли ће и докле ће уживати поверење парламента. Кад изгуби поверење парламента, влада силази са власти. Правило је да је мандат владе једнак дужини парламентарног мандата.
-У РС кандидата за председника Владе (мандатара) предлаже Народној скупштини председник Републике, пошто саслуша мишљење представника изабраних изборних листа у Народној скупштини. Преседник Републике мора да предложи кандидата за председника Владе који може да обезбеди избор Владе. Кандидат за председника Владе износи пред Народном скупштином свој програм и предлаже састав Владе. О кандидату за председника Владе, његовом програму и предложеним члановима Владе отвара се претрес. По завршетку претреса, о предлогу за председника и чланове Владе одлучује се у целини, тајним гласањем, осим ако Народна скупштина не одлучи да се гласа јавно. Народна скупштина истовремено гласа о програму Владе и избору председника и чланова Владе. Влада је изабрана ако је за њен избор гласала већина од укупног броја народних посланика. Ако Влада не буде изабрана, цео поступак се понавља. После сваког конституисања новоизабране Народне скупштине бира се Влада. Владу сачињавају председник, потпредседници и министри. Потпредседник Владе може бити један или више њих, а Влада може имати, поред ресорних, и министре без портфеља. Број потпредседника Владе и министара без портфеља одређује Народна скупштина приликом сваког избора Владе, на предлог кандидата за председника Владе.
Устав РС од 2006. усваја концепт непосланичке владе. Члан Владе не може бити ни посланик у Скупштини аутиномне покрајине, одборник у Скупштини јединице локалне самоуправе, члан извршног већа аутономне покрајине и извршног органа јединице локалне самоуправе, а законом се уређује које су друге функције, послови или приватни интереси у сукобу са положајем члана Владе. Председник, потпредседници и министри уживају имунитет, који је изједначен с имунитетим народних посланика. О имунитету председника, потпредседника и члана Владе одлучује Влада. Тај имунитет има 2 облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости.
Председник Владе представља Владу, сазива и води њене седнице, води и усмерава рад Владе, стара се о уједначеном политичком деловању Владе и усклађује њен рад. Потпредседник Владе помаже председнику Владе у вршењу његових права и дужности. Председник Владе одређује потпредседника Владе који га замењује за време одсуства или спречености са свим овлашћењима председника Владе, изузев овлашћења за предлагање избора или разрешење члана Владе. Министри руководе радом министарстава. Министарства примењују законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе, као и опште акте председника Републике, решавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом. Министарства су самостална у вршењу законом одређених надлежности. Послови државне управе и број министарстава одређује се законом, а унутрашње уређење министарстава и других органа државне управе и организација прописује Влада уредбом. Министарства су једини уставом предвиђени организациони облик за обављање послова државне управе, али Устав допушта да закон може одредити и друге органе државне управе за обављање послова државне управе. Према Уставу РС, мандат Владе поклапа се са мандатом Народне скупштине. Мандат Владе почиње да тече даном полагања заклетве пред Народном скупштином. Текст заклетве утврђен је у закону о Влади. Устав разликује престанак мандата Владе пре истека времена на које је изабрана од престанак мандата члана Владе пре истека времена на које је изабран. Мандат Владе пре истека ивремена на које је изабрана престаје изгласавањем неповерења, распуштањем Народне скупштине, оставком председника Владе и у другим случајевима утврђеним Уставом. Таква влада може до избора нове владе вршити само послове одређене законом. Члану Владе мандат престаје пре истека времена на које је изабран констатовањем оставке, изгласавањем неповерења у Народној скупштини и разрешењем од стране Народне скупштине, на предлог председника Републике.
Овлашћења и акти
Класична овлашћења владе јесу да је она задужена за извршавање закона парламента и одлука судова. То остварује доношењем уредби и других општих аката, тј. одредби општег и имперсоналног карактера којима се прецизирају и разрађују одредбе закона, што омогућује примену закона. Влада може да доноси и индивидуалне акте и мере. Класична овлашћења владе укључују и одређена овлашћења која влада има у односу према парламенту. То је њено право да интервенише у законодавни поступак који се води у парламенту, путем законодавне иницијативе, амандмана на предлог закона, учешћа у претресу закона, право вета, учешће у чину промулгације и спровођење публикације закона. У стању кризе овлашћења владе се знатно увећавају, било одлуком парламента, у случају приправности, било на основу одредаба устава, било на основу уставног обичаја. Влада је и орган који доноси одлуке и то путем своје финансијске арбитраже коју обавља утврђивањем предлога буџета и путем своје уредбодавне власти, која се све више проширује. Влада је и орган који предвиђа, који планира. Она је одговорна за планирање националне привреде. Општи акти владе у хијерархији правних аката долазе одмах иза устава и закона. За доношење тих правних аката влада мора имати изричито уставно овлашћење. Општи правни акти владе доносе се ради извршавања закона и других општих аката парламента и тада се њима друштвени односи регулишу секундарно и деривативно. У првом случају реч је о самосталним, а у другом о несамосталним или извршним уредбама. Несамосталне извршне уредбе могу се доносити на основу генералног уставног или посебног законског овлашћења. Такве уредбе може доносити за извршавање сваког закона уколико је по природи ствари то неопходно. Влада има специјално законско овлашћење за доношење уредбе кад јој је дато конкретним законом ради његовог извршавања. Такве уредбе могу се доносити само за извршавање конкретног закона у којем су и предвиђене. Влада је овлашћена и за издавање појединачних аката, као што су политички акти, приликом чијег доношења влада ужива велику слободу и који не подлежу оцени законитости, и управни акти, које влада издаје као највиша управна власт у земљи. Посебну врсту аката владе представља тзв. делегирано законодавство, тј. уредбе са законском снагом које влада доноси када парламент своје уставно овлашћење да доноси законе пренесе по одређеним условима на њу. Парламент може уступити законодавну власт влади само кад је то изричито уставом утврђено. Парламент може на два начина делегирати влади овлашћење за доношење закона: доношењем тзв. закона о пуним властима (овлашћењима), односно закона о хабилитацији, којима овлашћује владу да уместо њега уреди одређене области законом с ограничењем или доношењем тзв. оквирних закона у којима одређује само оквире и општа начела у области друштвених односа захваћених тим законом а детаљније њихово уређивање препушта влади.
-У уставном систему РС Влада има класична овлашћења владе из парламентарног система власти. То су: вођење политике, организовање извршавања закона и усмеравање и усклађивање државне управе. Влада одговара Народној скупштини за политику РС, за извршавања закона, прописа и других општих аката Народне скупштине и за рад органа државне управе. Најмоћнији иструмент вођења политике у надлежности Владе је предлагање закона, других прописа и општих аката Скупштини, предлагање Скупштини плана развоја, просторног плана, буџета и завршног рачуна и давање мишљења о предлозима закона, других прописа и општих аката других овлашћених предлагача. Влада је квалификовани носилац законодавне иницијативе у Скупштини. Као извршни орган, Влада извршава законе, друге прописе и опште акте Народне скупштине тако што доноси уредбе, одлуке и друге опште акте. Влада има генерално уставно овлашћење за доношење извршних уредаба. У области усмеравања и усклађивања државне управе Влада прописује унутрашње уређење министарстава и других органа државне управе и организација и врши надзор над њиховим радом. У оквиру надзора над радом органа управе, Влада има 2 овлашћења: да донесе пропис за чије је доношење надлежан орган управе, ако би недоношење тог прописа могло изазвати штетне последице по живот или здравље људи, животну средину, привреду или имовину веће вредности; да поништи или укине пропис органа државне управе који је у супротности са законом или прописом Владе и да одреди рок за доношење новог прописа. Влада РС уредбом оснива стручне и друге службе за своје потребе. У уставном уређењу РС Влада доноси прописе, односно опште правне акте подзаконске снаге и друге акте. Ти акти Владе су: уредбе, одлуке, решења и закључци. Уредбом Влада подробније разрађује однос уређен законом, у складу са сврхом и циљем закона. Одлуком Влада оснива јавна предузећа, уставнове и друге организације, предузима мере и уређује питања од општег значаја и одлучује о другим стварима за које је законом или уредбом одређено да их Влада увек уређује одлуком. Решењем Влада одлучује о постављењима, именовањима и разрешењима у управним стварима и у другим питањима од појединачног значаја. Закључке Влада доноси кад не доноси друге акте.
Одговорност владе и министарска одговорност
Влада има политичку одговорност пред парламентом. Она постоји као орган извршне власти док ужива поверење парламента. Кад јој парламент изгласа неповерење дужна је да одступи. Политичка одговорност владе пред порламентом може бити двојака: солидарна, тј. одговорност владе као тима, у целини; и индивидуална, тј. министарска одговорност, одговорност појединачног члана владе. Класична средства путем којих се реализује одговорност владе пред парламентом јесу: посланичко питање, интерпелација и гласање о неповерењу влади. Посланичко питање је конкретно питање које посланик поставља влади у целини или поједином члану владе надлежном за управну област из које је питање. Влада или надлежни министар одговарају на питање, али поводом питања не може настати расправа у парламенту. Посланик који је поставио питање може поставити влади или надлежном министру допунско питање и добити одговор на њега и ту се однос између парламента и владе поводом посланичког питања прекида. Смисао посланичког питања је да се рад владе учини јавним. Посланичко питање јесте средство контроле владе. Интерпелација је начелно питање у вези са радом владе, које поставља један посланик или пословником предвиђена група посланика, о којем се у парламенту води расправа. У расправи могу учествовати сви чланови парламента, и они који нису били потписници интерпелације. Расправа поводом одговора владе на интерпелацију окончава се гласањем у парламенту. Гласа се о ставу који је предложен у поднесеној интерпелацији, у којем се рад владе осуђује или похваљује, или о простом преласку на следећу тачку дневног реда. Уколико потписници интерпелације нису предложили став о којем ће се по закључивању претреса поводом интерпелације гласати, влада има право да предложи сопствени став поводом интерпелације, о којем ће парламент исто тако гласати. Ако буде незадовољна усвојеним ставом поводом интерпелације, влада може поставити питање свог поверења или поднети оставку. Циљ интерпелације је као и циљ посланичког питања, да се рад владе учини јавним, али поред тога и да се да оцена о раду владе, па да се, уколико је та оцена негативна покрене и одговорност владе.
Предлог за гласање о неповерењу влади произилази из убеђења посланика опозиције који га покрећу да је рад владе незадовољавајући и да је због тога треба заменити другом владом. Ово средство садржи најнепосреднију санкцију одговорности владе пред парламентом од осталих средстава контроле. Та санкција је разрешење владе у случају да предлог за гласање о неповерењу влади добије потребну већину у парламенту. Индивидуална одговорност чланова владе или министарска дговорност може бити: политичка, материјална и кривична. Политичка одговорност министра значи губитак поверења према министру у парламенту, тј. она постоји кад министру буде изгласано неповерење од стране парламента. Министар се тада разрешава министарске дужности. Материјална одговорност министра је одговорност за штету насталу приликом вршења његове службене дужности нанесену његовом незаконитом радњом. Кривична одговорност министра постоји кад он приликом вршења своје службене дужности учини дело кажњиво по кривичном закону.
-И у Уставу РС од 2006. су одређена оба облика политичке одговорности Владе, и Владе у целини и појединог њеног члана. Минималан број народних посланика који могу поднети предлог за гласање о неповерењу Влади или поједином њеном члану износи 60. У предлогу се мора навести разлог због којег се предлаже гласање о неповерењу. Предлог за гласање о неповерењу Влади или поједином њеном члану Народна скупштина разматра на првој наредној седници, а најраније 5 дана од подношења предлога. Након окончања расправе приступа се гласању о предлогу. Предлог за гласање о неповерењу Влади или поједином њеном члану Народна скупштина је прихватила ако је за њега гласало више од половине свих народних посланика. Ако Народна скупштина изгласа неповерење Влади, Влади престаје мандат, а председник Републике дужан је да покрене поступак за избор нове Владе. Ако Народна скупштина не изабере нову Владеу у року од 30 дана од изгласавања неповерења, председник Републике је дужан да распусти Народну скупштину и да распише парламентарне изборе. Ако Народна скупштина изгласа неповерење члану Владе, председник Владе је дужан да покрене поступак за избор новог члана Владе. Да не би дошло до злоупотребе предлога за гласање о неповерењу, ако Влади или члану Владе не буде изгласано неповерење потписници предлога не могу поднети нови предлог за гласање о неповерењу пре истека рока од 180 дана. Може и Влада да поднесе Народној скупштини предлог за гласање о поверењу Влади. То ради са циљем да из тог гласања изађе ојачана, са већом политичком снагом како би се охрабрила за предузимање мера за које држи да су од националног значаја. Предлог за гласање о поверењу Влади Народна скупштина разматра на првој наредној седници, а најраније 5 дана од његовог подношења, осим ако Влада није поднела захтев да се предлог за гласање о поверењу разматра на седници Народне скупштине која је у току, онда ће се разматрати на тој седници. Након окончања расправе приступа се гласању по предлогу. Народна скупштина је прихватила предлог за изгласавање поверења Влади ако је за њега гласало више од половине свих народних посланика. Ако Народна скупштина не изгласа поверење Влади, Влади престаје мандат а председник Републике је дужан да покрене поступак за избор нове Владе. Ако Народна скупштина не изабере нову Владу у року од 30 дана од дана неизгласавања поверења, председник Републике је дужан да распусти Народну скупштину и да распише парламентарне изборе. Председник Републике може да поднесе предлог за разрешавање појединог члана Владе. Председник Републике има то право на основу својства мандатара за састав Владе. То својство укључује право да предложи састав Владе, али и разрешење члана Владе којег више не жели у саставу Владе. О предлогу за разрешење члана Владе Народна скупштина гласа на првој наредној седници, а одлука о разрешењу је донесена ако је за њу гласала већина од укупног броја народних посланика. Члану Владе који је разрешен, мандат престаје даном доношења одлуке о разрешењу, а председник Владе је дужан да по престанку мандата члану Владе због разрешења покрене поступак за избор новог члана Владе. У Уставу РС од 2006. интерпелација је уставна категорија. Њу може поднети најмање 50 народних посланика, а она може бити усмерена према Влади или министру ради претресања питања у вези са њиховим радом. Влада или члан Владе којима је интерпелација упућена дужни су да одговоре на интерпелацију у року од 30 дана. О њиховом одговору најпре расправља, а потом и гласа Народна скупштина. Гласањем Народна скупштина може прихватити или не прихватити понуђени одговор. Народна скупштина одлучује о одговору на интерпелацију већином гласова свих народних пословника. Ако га прихвати, Народна скупштина наставља са радом сходно усвојеном дневном реду за ту седницу. Ако га не прихвати, приступа се гласању о неповерењу Влади или члану Владе, осим ако по неприхватању одговара на интерпелацију сам председник Владе, односно члан Владе не поднесе оставку. Устав РС од 2006. у вези са интерпелацијом каже да се о питању на које се интерпелација односи не може поново расправљати пре истека рока од 90 дана.
Председник Владе подноси оставку председнику Народне скупштине, али је дужан да о њој обавести и председника Републике и јавност. Оставка предедника Владе мора се констатовати на првој наредној седници Народне скупштине и за чин констатације оставке председника Владе везан је престанак мандата Владе.
Члан Владе подноси оставку председнику Владе, а председник Владе је прослеђује председнику Народне скупштине, која оставку констатује на првој наредној седници. Члану Владе који је поднео оставку мандат престаје даном констатације оставке, а председник Владе је дужан да по престанку мандата члана Владе због подношења оставке покрене поступак за избор новог члана Владе.
Влада којој је престао мандат, техничка влада, може вршити само текуће послове. Министар против којег је председник Републике поднео предлог за разрешење не може, од подношења предлога председника Републике за разрешење до одлуке Народне скупшптине, вршити своја овлашћења, него њих преузима члан Владе којег председник Владе овласти.
Министар који је поднео оставку дужан је да врши текуће послове док му не престане мандат. Кад је министру престао мандат, овлашћења министра којем је мандат престао врши члан Владе којег је председник Владе овластио. Председник Владе дужан је да тада предложи Народној скупштини избор новог министра у року од 15 дана од престанка мандата претходног министра.
 |
RSS link na komentare
no ipak bi se moglo malo ...